Управление в области охраны окружающей среды

Методы управления - это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Основные из них:

• административные (командно-распорядительные) - обеспечиваемые возможностью государственного принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде.
• экономические - создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования. Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т.п.;
• социально-психологические методы управления представляют собой систему средств социального и психологического воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население данного района с целью обеспечения благоприятных погодных условий проживания человека, снижения заболеваемости населения, увеличение продолжительности жизни людей и способности их к труду, сохранение эстетической ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т.п. Эти методы реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).
• организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнений окружающей среды, организацию малоотходных и безотходных технологий при использовании природных ресурсов. Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижения науки и техники.

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения.

Общими для  всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются:

• нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
• учет природных объектов и ведение природных кадастров;
• осуществление мониторинга окружающей среды;
• экологический контроль, экспертиза и аудит;
• эколого-экономическое прогнозирование и планирование;
• экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

- законности управления;

- комплексного (всестороннего)  подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

- сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- разделения хозяйственно-эксплуатационных  и контрольно-надзорных функций  при организации деятельности  специально уполномоченных государственных органов.

Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.

Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

Принцип сочетания  бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной  окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

Управление  использованием и охраной недр также  осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

Разделение  хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных  функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.

2.2 Органы управления в сфере  природопользования и охраны окружающей среды

Согласно ст. 42 Конституции каждый человек имеет  право на благоприятную окружающую среду. Охрана окружающей среды осуществляется с помощью структур, выполняющих  специальные задачи в области  экологического планирования, контроля, надзора и управления. Эти структуры наделяются специальными полномочиями и, выполняя их, обеспечивают реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Функции управления отношений в сфере, связанных с охраной окружающей среды, присущи, прежде всего, исполнительным органам государственной власти. Содержание этих функций вытекает их Конституции Российской Федерации и охватывает такие вопросы, как защиту прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, режим особо охраняемых природных территорий, вопросы овладения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Государственные органы в области регулирования, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, выполняют свои функции через территориальные, созданные в первую очередь в соответствии с административно-территориальным делением страны, и региональные, осуществляющие деятельность на территории соответствующих экологических регионов.

Деятельность  государственных органов в области  охраны окружающей среды и регулирования  природопользования охватывает три  главных направления:

• государственный экологический мониторинг;
• государственная экологическая экспертиза, как форма предупредительного контроля;
• экологический контроль( государственный экологический контроль, муниципальный контроль, производственный экологический контроль, общественный экологический контроль).

Государственный экологический мониторинг. Государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Государственная экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза проводится в целях проверки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологического права.

Государственный экологический контроль. Государственный экологический контроль осуществляется инспекторским персоналом уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования. Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с полномочиями имеют право в установленном порядке:

Федеральное министерство:

а) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности;

б) на основании  и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

в) в установленной  сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении  федеральных служб и федеральных  агентств;

Федеральная служба:

а) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору  в установленной сфере деятельности, а также специальные функции  в области обороны, государственной  безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

б) в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное агентство:

а) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных  услуг, по управлению государственным  имуществом и правоприменительные  функции, за исключением функций по контролю и надзору.

б) в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов и поручений Президента РФ.

В структуру  федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения  экологической безопасности входят:

• Министерство природных ресурсов и экологии РФ
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
• Федеральное агентство водных ресурсов;
• Федеральное агентство по недропользованию;
• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
• Федеральное агентство лесного хозяйства

2.3 Разделение полномочий по управлению  природопользованием и охраной  окружающей среды на федеральном  и региональном уровнях

Наиболее сложной  проблемой, вытекающей из Конституции  РФ, является проблема разграничения  полномочий по управлению природными ресурсами и охраной окружающей среды в пределах «совместного ведения» этого вопроса между Российской Федерацией и её субъектами.

В Конституции  есть указание, что разграничение  полномочий осуществляется по средствам  заключения договоров между РФ и субъектами РФ. Однако четкой процедуры заключения подобных договоров не существует.

Остаются нерешенными  вопросы:

• Между какими именно органами государственной власти должен заключаться договор (между министерствами, правительствами, законодательными органами)?
• Может ли договор быть заключён по тем предметам совместного ведения в отношении которых, ещё не приняты федеральные законы?
• Кто и как должен осуществлять распоряжение природными ресурсами и управление качеством окружающей среды на период до выхода соответствующих законов или заключения соответствующих договоров?