Национальные природные парки

 

 

Введение

   Национальные природные парки – одна из важных для России форм охраны территорий. Национальные парки наряду с задачами по охране и изучению природных комплексов должны обеспечивать туризм и рекреацию граждан. На их территории могут сохраняться земельные участки иных пользователей и собственников с преимущественным правом национального парка на покупку такой земли. Первые два («Лосиный остров» и «Сочинский») были созданы лишь в 1983 году.

Эту форму нельзя считать эффективным методом территориальной охраны живой природы, однако внимание общественности и тенденции, известные по другим странам, дают достаточно надежд на постепенную реализацию потенциала этой формы охраны природных комплексов. На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей.

Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данной работы, рассматривающей правовой статус национальных парков как вида особо охраняемых природных территорий.

В работы использованы как нормы земельного и иного федерального законодательства, так и работы авторов в области правового положения особо охраняемых природных территорий.

Работа состоит из введения, одной главы, заключения и списка литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Правовой режим национальных парков

В соответствии с п.1 ст.12 Федерального закона РФ «Об особо охраняемых природных территориях»1 национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

На национальные парки, в ряду иных особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), возлагаются задача просвещения и экологического воспитания граждан, а также непосредственно связанная с ней задача сохранения культурного наследия, решение которой должно следовать (по характеру категории ООПТ) общей цели создания особо охраняемых природных территорий.

К ней относится защита природных комплексов и объектов от неблагоприятного воздействия цивилизации в интересах всего общества. Осуществление научных исследований также является одной из целей создания национальных парков.

Поскольку сохранение культурного наследия также входит в состав функций национальных парков, на территории национального парка могут располагаться не только памятники природы, но и памятники истории, культуры, архитектуры. Правовое регулирование национальных парков в этой части соприкасается с нормами законодательства о культурном наследии. Одним из основных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»2.

Национальные парки могут составлять основу создания особо охраняемой природной территории федерального значения.

Правовой режим земель и земельных участков национальных парков складывается на основе норм Земельного кодекса РФ3.

При этом ЗК РФ устанавливает, что служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков.

Согласно ЗК РФ из оборота изымаются земельные участки, занятые следующими находящимися в федеральной собственности объектами: государственными природными заповедниками; национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст.95 Кодекса).

ЗК РФ также определяет, что на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст.95). В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом. Кроме того, земли государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель.

На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:

- предоставление садоводческих и дачных участков;

- строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;

- движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;

- иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.4

Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев. Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.

Закон права национальных парков относит не к национальному парку как территории (то есть объекту правоотношений), а к организациям, осуществляющим управление данными природными комплексами, объектами, самой территорией в составе ООПТ. По смыслу Закона и исходя из общих положений о юридических лицах, установленных гражданским законодательством, в качестве организационно-правовой формы таких организаций должны выступать федеральные учреждения.

Национальные парки действуют в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» и Положением о национальных парках в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 года № 769, действующим в части, не противоречащей комментируемому Закону.

Первоочередной задачей национальных парков является охрана природных комплексов и объектов. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» эта работа проводится специальной государственной инспекцией по охране территорий.

В целях обеспечения функционирования национальных парков в настоящее время действует несколько федеральных подзаконных нормативных правовых актов.

Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» урегулированы отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. При этом к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях указанного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В числе объектов, предусмотренных данным Законом, рассматриваются и достопримечательные места, среди которых, в свою очередь, выделены природные ландшафты. Закон об объектах культурного наследия специально определяет (ст.25), что объекты культурного наследия, представляющие собой выдающуюся универсальную историческую, археологическую, архитектурную, художественную, научную, эстетическую, этнологическую или антропологическую ценность, могут быть отнесены к объектам всемирного культурного и природного наследия в порядке, установленном Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия.

Экологическое просвещение населения, как и экологическое образование, - важные составляющие части мер по охране окружающей среды. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлено, что одной из задач охраны окружающей среды являются организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры.

В целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования. Она включает в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.

В целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.

Экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.

Создание условий для регулируемого туризма и отдыха населения в настоящее время опосредовано механизмом лицензирования деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков. Отношения по лицензированию в данном случае урегулированы рядом подзаконных нормативных актов (на основании Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»5). Приняты и некоторые другие нормативные правовые акты по данному вопросу.

Основу регулирования отношений по экологическому мониторингу составляют нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды»6, согласно которому мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В свою очередь, государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) – это мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.7

До настоящего времени документом, на основании которого осуществлялась организация ООПТ, было Постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769, которым было утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации.

При этом, согласно Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 года № 3708, Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно (то есть без дополнительных согласований) принимает положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников.

Ст.15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» закреплен режим особой охраны территорий национальных парков.

Данная статья является ключевой для организации и установления режима национального парка. Нормы, закрепленные настоящим Законом и данной статьей, лежат в основе установления правового режима всех расположенных на территории национального парка природных объектов, природных комплексов, а также имеют существенное значение для определения режима охраны объектов культурного населения, расположенных в границах национального парка.

Одним из основных подходов установления режима национального парка является функциональное зонирование территории.

Зонирование осуществляется на основании положения о национальном парке, принимаемого Министерством природных ресурсов РФ.

Перечень устанавливаемых зон составляется в соответствии с основными задачами и целями создания национального парка. Перечень является закрытым. Положением о конкретном национальном парке, иными документами о данной ООПТ не может быть установлена иная, не предусмотренная комментируемой статьей функциональная зона. При этом для национального парка возможно выделение не всех, а лишь части из представленных зон. Однако, исходя из просветительских целей создания ООПТ – национального парка, в нем обязательно должны быть предусмотрены зоны для познавательного туризма, предназначенные для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка, обслуживания посетителей.9

Закон устанавливает условия запрета и основные виды деятельности, осуществление которых на территории национального парка запрещается. В основе данного пункта лежит правовое условие, согласно которому на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести экологический вред. Исходя из этого, перечень наносящих ущерб природным комплексам и объектам видов деятельности является открытым, к ним могут быть отнесены и иные виды деятельности, также не соответствующие общему режиму национального парка.10