Экономическое содержание и функции государственного кредита

В соответствии с Основными  направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011 - 2013 годы, одобренными  Правительством Российской Федерации 23 сентября 2010 года, государственная  политика в области государственного долга Российской Федерации будет  направлена на обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных  ценных бумаг и минимизацию стоимости  государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных  заимствований.

Согласно законопроекту  в 2011 - 2013 годах в целях обеспечения  сбалансированности федерального бюджета  предусматривается осуществлять значительные заимствования на внутреннем финансовом рынке.

Всего за 2011 - 2013 годы предусматривается  общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.

Государственный долг Российской Федерации при этом увеличится с 11,8 % ВВП в 2010 году до 18 % ВВП в 2013 году.

Основные показатели, характеризующие  степень долговой устойчивости, использующиеся в международной практике, применительно  к Российской Федерации в 2009 - 2013 годах, представлены в следующей  таблице.

Приведенные данные свидетельствует, что возросшие объемы заимствований  в плановом периоде увеличат нагрузку на федеральный бюджет, однако по числу  большинства индикаторов, рассчитанных в соответствии с международной  методикой, бюджетная устойчивость сохранится. Вместе с тем в связи с ростом бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение расходных обязательств по обслуживанию и погашению долга в 2012 - 2013 годах может произойти превышение предельного значения (10 %) показателя ликвидности федерального бюджета (отношение бюджетных ассигнований на обслуживание и погашение долга к доходам федерального бюджета) в 2012 году - на 1,7 процентного пункта, в 2013 году - на 2,4 процентных пункта.

Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации (далее - внутренний долг) по состоянию  на 1 января 2012 года установлен законопроектом в размере 5 148,4 млрд. рублей, что на 38,1 % выше, чем на 1 января 2011 года.

В 2013 году внутренний государственный  долг увеличится в 2,4 раза по сравнению  с 2010 годом.

Динамика объема и структуры  внутреннего госдолга представлена в следующей таблице.

Наиболее значимый вклад  в увеличение государственного внутреннего  долга вносят государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых  указана в валюте Российской Федерации (ОФЗ/ГСО). Доля ценных бумаг в общем  объеме государственного внутреннего  долга Российской Федерации будет  повышаться с 78,7 % на начало 2011 года до 81 % на начало 2014 года.

Объем внутреннего долга, выраженного в государственных  ценных бумагах, согласно законопроекту, в 2011 году составит 4 076,7 млрд. рублей, или  больше на 39 %, чем в 2010 году. За 2011 - 2013 годы указанный долг увеличится в 2,4 раза и к концу 2013 года составит 7 147,5 млрд. рублей, или 81 % объема внутреннего  долга.

В соответствии с Основными  направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011 - 2013 годы помимо эмиссии  ОФЗ и ГСО предполагается осуществить  выпуск еврооблигаций в рублях, первое размещение их возможно в 2010 году. Предполагается, что выпуск таких бумаг позволит привлечь новых инвесторов и содействовать  укреплению позиции рубля, как одной  из расчетных валют.

На внутреннем рынке государственных  ценных бумаг преобладают инструменты  со сроком погашения 3 - 5 лет, максимум 10 лет, выпуск более долгосрочных инструментов предполагает необходимость выплат премий инвесторам за риск, что будет  способствовать удорожанию обслуживания таких бумаг.

В 2011 - 2013 годах предусматривается  значительный рост государственного внутреннего  долга по государственным гарантиям  Российской Федерации. Законопроектом (пункт 3 статьи 15) установлены верхние  пределы государственного внутреннего  долга Российской Федерации по государственным  гарантиям Российской Федерации: на 1 января 2012 года - 1 064,8 млрд. рублей, на 1 января 2013 года -1 355,3 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 1 678,8 млрд. рублей.

К концу 2013 года долг по гарантиям  составит 19 % объема государственного внутреннего долга Российской Федерации, или 2,7 % ВВП.

В 2011 - 2013 годах предусматривается  увеличение в 1,8 раза государственного внутреннего долга по государственным  гарантиям Российской Федерации  в иностранной валюте, что связано  с увеличением объемов предоставления указанных государственных гарантий и их исполнением в рамках программ государственных гарантий Российской Федерации на 2011 - 2013 годы, в том  числе в части оказания поддержки  экспорта российской промышленной продукции.

Законопроектом (пункт 4 статьи 16) установлены верхние пределы  государственного внешнего долга Российской Федерации по указанным гарантиям: на 1 января 2012 года -11,3 млрд. долларов США, на 1 января 2013 года - 15,8 млрд. долларов США, на 1 января 2014 года - 21,1 млрд. долларов США[2].

Доля задолженности по гарантиям Российской Федерации  в иностранной валюте в общем  объеме внешнего долга увеличится с 21,7 % в 2010 году до 28 % в 2013 году, или на 6,3 процентных пункта.

Предусматривается снижение в 2011 - 2013 годах доли задолженности  по кредитам правительств иностранных  государств и МФО с 13,8 % до 6,3 %.

В течение 2011 - 2013 годов Правительство  Российской Федерации должно будет  полностью рассчитаться с задолженностью по межправительственным соглашениям  с Германией (срок погашения 2013 год), Францией (срок погашения 2011 год) и Турцией (срок погашения 2012 год), также будет  завершено погашение задолженности  по ряду кредитов МФО.

В государственной долговой книге Российской Федерации числится задолженность перед Румынией (межправительственное соглашение от 29 декабря 1986 года, кредит на строительство предприятия на территории бывшей УССР) и КНДР (межправительственное соглашение от 29 декабря 1988 года), урегулирование и погашение которой в период 2011 -2013 годов, также как и в период 2010 - 2012 годов, не предусматривается. Процентные ставки по кредитам составляют соответственно 3 % и 4 % [36]. Счетная палата считает целесообразным предложить Правительству Российской Федерации принять меры по урегулированию задолженности по указанным межправительственным соглашениям.

Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга  Российской Федерации (процентные расходы) на 2011 год предусматриваются в  сумме 389,9 млрд. рублей, что больше на 109,6 млрд. рублей, или на 39 %, чем в 2010 году, в 2013 году указанные расходы  превысят в 2,1 раза показатель 2010 года.

Динамика бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга (процентных расходов) в абсолютных размерах в 2009 - 2013 годах приведена  в следующей таблице.

Доля бюджетных ассигнований по обслуживанию государственного долга  в общем объеме расходов федерального бюджета в 2011 году вырастет по сравнению  с 2010 годом на 1 процентный пункт  и составит 3,7 %, в 2013 году увеличится до 4,9 % [36].

Доля процентных расходов относительно ВВП возрастает с 0,8 % в 2011 году до 0,97 % в 2013 году.

Увеличение процентных расходов обусловлено, прежде всего, увеличением  планируемых для финансирования дефицита федерального бюджета объемов  государственных заимствований  Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках и соответствующим  ростом абсолютного размера государственного долга Российской Федерации, а также  прогнозируемым укреплением доллара  США по отношению к национальной валюте и повышением прогнозируемых значений плавающих процентных ставок по обслуживанию кредитов.

Расчеты Счетной палаты, проведенные на основании прогнозируемых Минфином России условий, в том числе  по объемам эмиссии и погашения  государственных ценных бумаг, временной  структуры заимствований, уровню процентных ставок, подтверждают обоснованность запланированных на 2011 - 2013 годы расходов на обслуживание государственного долга  Российской Федерации.

В связи с увеличением  государственных внутренних заимствований  бюджетные ассигнования на обслуживание внутреннего госдолга будут иметь  тенденцию к значительному росту, в 2013 году они превысят показатель 2010 года в 2,5 раза. Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего долга  в общих процентных расходах увеличится с 69,93 % в 2011 году до 81,1 % 2013 году.

Основной объем бюджетных  ассигнований на обслуживание государственного внутреннего долга в 2011 - 2013 годах  будет приходиться на ОФЗ - АД и  ОФЗ - ПД: ОФЗ -АД в 2011 году - 43,5 млрд. рублей, в 2012 году - 40,4 млрд. рублей, в 2013 году -42,1 млрд. рублей; ОФЗ - ПД в 2011 году - 213,5 млн. рублей, в 2012 году - 325,8 млрд. рублей, в 2013 году - 400,5 млрд. рублей.

Такой рост процентных расходов по обслуживанию государственного внутреннего  долга обусловлен не только увеличением  объема государственного внутреннего  долга в 2011 - 2013 годах, но и ростом планируемой доходности по государственным  ценным бумагам. Расчет процентных расходов в 2011 - 2013 годах производился исходя из планируемой доходности по краткосрочным  бумагам 4,5 % - 5,5 %, среднесрочным -6 % - 8 %, долгосрочным - 8 % - 8,5 %. 

Оценка порядка  обслуживания и современное состояние  государственного внешнего долга Российской Федерации

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ[6]:

Внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых  иностранных кредитов (заимствований);