Особенности бюджетного процесса в муниципальных образованиях и пути их решения

Одним из следствий  невозможности задать приоритеты расходования бюджета становится и невозможность  альтернативного сопоставления отраслевых бюджетов между собой. В результате, управленческий маневр руководства муниципального образования в части определения приоритетов текущего бюджета ограничивается исключительно возможными дополнительными доходами.

Отсутствие  в бюджетном процессе механизма «выбраковки» неэффективных решений

Арифметическая  простота и кажущаяся обоснованность прямого счета расходов бюджета  не позволяет увидеть за расчетными расходами эффективную или неэффективную  политику. Это объясняется несколькими  причинами:

Решения, связанные  с выделением и тратой бюджетных  средств, должны рассматриваться с  точки зрения оценки их эффективности  или неэффективности.

1. поскольку  расходы считаются от «сети», в каждом случае они одинаково  эффективны;

2. невозможно  измерить и оценить эффективность, поскольку отсутствует необходимая статистика о количестве и качестве оказываемых муниципальных услуг, их стоимости, удовлетворенности жителей муниципального образования этими услугами и т.д. Иначе говоря, существующие способы описания муниципального сектора абсолютно не направлены на измерение эффективности и результативности.

Как следствие, в данной конструкции бюджетного процесса отсутствует возможность  увидеть и распознать неэффективные  расходы.

Отсутствие  тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом

В случае составления  бюджета «снизу» (от «сети»), когда  именно плановые сметы учреждений были обоснованием для принятия и утверждения  бюджета, их пересмотр и изменение  в течение года фактически говорят  о том, что исполняется совсем не тот бюджет, который принимался. Это означает, что:

Возвратные  сметы, формируемые в начале года, и многочисленные передвижки по статьям  экономической классификации в  течение года создают ситуацию, когда  бюджет исполняемый и бюджет планируемый имеют разное значение и наполнение.

Во-первых, те немалые  временные и материальные издержки, которые несет муниципальное  образование в ходе составления  и согласования бюджета, оказываются  в результате бессмысленными. Ведь конечным результатом всех согласований выступает лишь общая сумма бюджетных ассигнований для распорядителя бюджетных средств, которая вполне могла быть определена иными, менее трудоемкими способами.

Во-вторых, исчезает содержательная основа бюджета, поскольку  основания принятия бюджета (расчетные расходы по стать-ям и учреждениям) впоследствии отвергаются его исполнением. Остается лишь общая направленность текущих расходов.

Наконец, из расхождения  между планируемым и исполняемым  бюджетами явно следует, что существует как минимум два способа осуществления текущих расходов. Иными словами, расчеты и обоснования, приводимые при согласовании бюджета, не являются единственно верными и возможными. Это, по меньшей мере, ставит вопрос о том, насколько планируемый «снизу» бюджет является «прозрачным», безальтернативным и лишенным субъективизма.

Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений

При модели управления затратами эффективна та деятельность, которая не приводит к нарушению  целевого характера использования средств. Кроме того, руководители исполнительных органов и учреждений при действующей организации бюджетного процесса не могут отвечать за эффективность своей деятельности, поскольку обладают очень ограниченными возможностями по управлению издержками и изменению технологий своей деятельности (численность работников и система оплаты труда задаются свыше, коммунальные расходы и капитальный бюджет администрируются  другими органами, прочие текущие расходы также регламентируются и т.д.);

Отсутствие  возможности распознать эффективные и неэффективные расходы напрямую означает и невозможность оценить эффективность или неэффективность того, как работают исполнительнее органы и учреждения.

Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей не позволяет внедрить мотивационные механизмы, направленные на повышение производительности бюджетного сектора. Отсутствие мотивации, в свою очередь, ведет к тому, что руководители учреждений и исполнительных органов при распоряжении бюджетными средствами ставят и достигают несколько иные цели, отличные от повышения качества и количества предоставляемых муниципальных услуг.

Отсутствие  стимулов к экономии бюджетных средств 

Знание о  безальтернативности изъятия экономии определяет стратегии распорядителей и получателей в отношении политики расходов в течение бюджетного года. В общих чертах она может формулироваться, как «все запланированные расходов должны быть осуществлены к концу года». Такая нацеленность

Сложившаяся практика изъятия полученной по концу года экономии выступает одним из наиболее сильных факторов, сдерживающих повышение эффективности расходов на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств не только противодействует получению экономии, снижению стоимости оказываемых услуг, но и ориентирует получателей в первую очередь на освоение средств.

Дестимулирование  экономии, в конечном счете, приводит к росту непроизводительных бюджетных  трат, несвоевременному осуществлению  закупок и товаров. И, следовательно  – к потерям в эффективности  бюджетного сектора.

Ограниченные  возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг 

Сложившийся в  муниципальных образованиях бюджетный  процесс и специфика управления бюджетным сектором существенно  ограничивают возможности получателей  и распорядителей бюджетных средств по совершенствованию технологии своей работы. К основным ограничениям следует отнести следующие:

- При планировании  и составлении бюджета проще  согласовывать и защищать показатели, к которым применимы различные  нормативы содержания. Поэтому вопрос о сокращении сети бюджетных организаций в пользу закупки необходимых услуг при существующем порядке планирования и защиты бюджета будет всегда решаться в пользу сохранения сети. Порядок исполнения бюджета также закрепляет приоритетность производства услуг по сравнению с их покупкой – приоритетными статьями финансирования являются заработная плата, медикаменты, питание.

- Тарифные системы  оплаты труда работников бюджетной  сферы и муниципальных предприятий  заметно сужают возможности по  внедрению действенных механизмов мотивации сотрудников. Добавив к этому ограничения по найму и увольнению можно говорить о том, что возможности управления персоналом в муниципальном секторе очень скромные. Изъятие у распорядителей и получателей права распоряжаться экономией по фонду оплаты труда лишь усугубляет ситуацию.

- Жесткое разграничение  текущего и капитального бюджетов (как в планировании, так и в  исполнении) не позволяют рассматривать  текущие и капитальные расходы  как альтернативу друг другу.  Если текущие затраты в той или иной мере планируются отраслями и учреждениями, то капитальные утверждаются политическим руководством. В итоге ни отрасли, ни учреждения не могут распоряжаться или управлять капитальными тратами.

Общим следствием существования  перечисленных выше барьеров по управлению персоналом и издержками в бюджетном секторе является цементирование технологий оказания муниципальных услуг, которое, в свою очередь, не дает возможности добиться существенного роста эффективности в бюджетном секторе.

Чтобы преодолеть эту ситуацию руководители отраслей и учреждений зачастую стремятся нарастить объем оказываемых платных услуг, средствами, от оказания которых учреждения могут распоряжаться самостоятельно.

Как следствие, существует тенденция наращивания объема платных услуг за счет интенсивного использования имущества муниципального образования, и, соответственно вытеснение бесплатных муниципальных услуг.

Неспособность бюджетной  сети реагировать на изменение потребностей

В первую очередь это  связано с тем, что само изменение сети, в силу инфраструктурного характера зданий и сооружений не может быть осуществлено достаточно быстро. Вопросы перепрофилирования, строительства новой сети объективно обладают определенной степенью запаздывания. Задача перепрофилирования при этом не может быть решена достаточно оперативно не только в силу сложности этой процедуры, но и в силу несовпадения различных ведомственных интересов. В современной конструкции бюджетного процесса бюджетная сеть обосновывает расходы и определяет общий бюджет отрасли, в результате – ни один распорядитель не будет приветствовать сокращение своей сети.

Потребности жителей  муниципального образования в муниципальных  услугах меняются с течением времени, однако их ожидания не в полной мере могут быть удовлетворены сетью бюджетных учреждений муниципального образования.

С другой стороны в  муниципальном образовании отсутствует  регулярный учет потребностей населения, их ожиданий и требований относительно муниципальных услуг. В то время  когда именно жители муниципального образования - непосредственные потребители муниципальных услуг, имеют право на определение того, какими они хотят видеть эти услуги. Как следствие, расхождение между потребностями населения и возможностями бюджетного сектора, которое становятся видным лишь, когда приобретает характер затянувшихся проблем. Естественно, что менять ситуацию в этот момент уже гораздо труднее.

Наконец следует сказать, что в силу серьезных ограничений  по модернизации своих технологий руководители отраслей не в состоянии адекватно реагировать на изменившиеся потребности жителей муниципального образования. В данном случае это касается не только расширения (сокращения) сети учреждений, но и изменения содержания самих услуг, процесса их оказания.

Отсутствие учета потребностей получателей в графике финансирования

В настоящее время  график финансирования бюджетополучателей (в части сметного финансирования) напрямую определяется графиком поступления  доходов в бюджет муниципального образования. Вместе с тем, очевидно, что временные потребности распорядителей и получателей бюджетных средств в осуществлении расходов могут значительно отличаться от вмененного им, таким образом, графика. Особенно актуальным это расхождение становится в части исполнения целевых программ, когда бюджетные ассигнования обременены неким результатом, который с их помощью должен быть достигнут. Невозможность нормально планировать свой временной график (и, соответственно, график действий) объективно снижает эффективность самого управления.

График финансирования расходов бюджетополучателя в течение года играет не последнюю роль в определении того насколько эффективной может быть его деятельность.

Как итог, непрозрачность помесячного графика финансирования и отсутствие возможности в самостоятельном  определении это-го графика ведут к потерям в эффективности управления, несвоевременному осуществлению расходов, удорожанию взаимоотношений с контрагентами.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать  вывод: бюджетный процесс, выстроенный  от «сети», объективно не способен обеспечивать целеориентированное развитие муниципального образования.

Следствиями встроенных в бюджетный процесс недостатков  становятся:

1.Низкая производительность  бюджетного сектора муниципального  образования. 

Существующая модель бюджетного процесса подталкивает распорядителей и получателей бюджетных средств к наращиванию сети и штатов, нерациональному использованию выделенных ресурсов. Отсутствие конкуренции и альтернативного сопоставления различных видов и направлений расходов по умолчанию ведет к потере в эффективности бюджетного сектора.

Сложившаяся модель бюджетного процесса не стимулирует распорядителей и получателей бюджетных средств  к повышению эффективности своей  деятельности.

2. Бюджет не выступает  инструментом политического управления.

При формировании бюджета  «снизу», от «сети», через нормативный  пересчет расходов на её содержание, бюджет перестает выступать средством постановки и реализации задач политического руководства муниципального образования.

Текущий бюджетный процесс основан на воспроизводстве ситуации, при которой расходы сети через бюджет формируют приоритеты для руководства, а не руководство муниципального образования через бюджет определяет цели расходования средств.

3. Высокие и неэффективные  административные издержки бюджетного процесса.

Максимально детализированная калькуляция расходов, помноженная  на многократную балансировку доходов  и расходов, объективно обуславливает  высокие трудозатраты в органах  управления. Тем самым сам способ подготовки бюджета ведет к росту численности занятых его подготовкой. При этом, длительное и затратное калькулирование расходов при утверждении бюджета перечеркивается возвратными сметами и передвижками при его исполнении.

4. Слабая реакция бюджета  и бюджетной сети на меняющиеся  потребности жителей муниципального образования.