Этапы становления и развития бюджетной системы

1.2. Основные этапы в развитии  бюджетной системы РФ

Годом рождения бюджетной  системы России можно признать 1327 год, когда Иван Калита, великий князь  московский (ок. 1296–1340), получил от Орды не только ярлык на великое княжение Владимирское – символ верховной власти на Руси, но и, впервые, право собирать дань с русских княжеств. Князь оправдал свое историческое прозвище калита, то есть кошель с деньгами, поскольку по некоторым оценкам в казну Орды попадала в среднем лишь одна пятая часть собранной дани. Считается, что этот факт сыграл решающую роль в превращении Москвы в финансовый центр Северо-Восточной Руси того времени.

Первым источником поступлений  в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII в. начинает складываться система посошного обложения.

В XV в. с образованием Русского централизованного государства  посошная подать стала собираться в  пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы.

В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная  система унитарного государства, состоящая  из великокняжеской казны (бюджета  государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались  за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

Местные налоги были введены  в Русском государстве также  в XV в. Для содержания царских наместников  и волостителей, выполнения ими возложенных  на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы.

В XVI в. сбором налогов  стали ведать созданные территориальные  органы – чети. Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.⁹

В царской России составление  государственных смет началось, в  отличие от Западной Европы, достаточно поздно – только в XVII веке. Первый в России бюджет – смета государственных доходов и расходов – был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный  налог. Общая сумма налога назначалась  правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог  заменяется подушной податью, которая  взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и  чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в  налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом  с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

Менялся и аппарат  управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления.

В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских  учреждениях», в соответствии с которым  в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.¹⁰

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства  функций были земские бюджеты, формировавшиеся  за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны  и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

Городские бюджеты формировались  за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи  в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили  в состав государственного бюджета  России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

Образование в 1922 г. Союза  Советских Социалистических Республик  послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная  сеть бюджетов местных Советов, которая  была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства. Бюджетное устройство, состоящее из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов, зафиксированное в первой Конституции СССР 1924 г., было коренным образом изменено только в 1991г. Особое значение в тот период имели взаимоотношения между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик. Не все союзные республики располагали достаточными для сбалансирования иx бюджетов источниками доходов, поэтому бюджетное законодательство было пересмотрено в целях устойчивого закрепления за союзными республиками доходных источников, достаточных для того, чтобы обеспечить необходимыми средствами все расходы бюджетов союзных республик.

Основными доходными  источниками государственного бюджета того периода были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9% всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения - 17,9% и прочие доходы - 7,2%.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной  системы СССР сыграла налоговая  реформа 1930 -1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи - налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.¹¹

Тенденция к централизации  проявилась и в Постановлении  СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования (рис. 3).

Рис. 3. Бюджетная система СССР

Государственный бюджет СССР - основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства. Государственный бюджет СССР составляется в соответствии с планом развития народного хозяйства в целом по СССР и по союзным республикам.

Государственный бюджет выполняет координирующую роль в  единой системе советских финансов. По мере развития социалистической экономики, усиления ее планомерности и расширения хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной деятельности государства возрастает роль государственного бюджета в расширенном социалистическом воспроизводстве.

Бюджет выступает как  действенное орудие контроля за хозяйственно-финансовой деятельностью предприятий (объединений) и отраслей хозяйства. Такой контроль осуществляется при формировании и выполнении финансовых планов, в ходе взимания платежей и выдачи бюджетных средств, путем систематических проверок и ревизий деятельности предприятий и организаций.

Социалистическое государство  получает необходимые ему финансовые ресурсы (в 1960-75 более 9/10 общего объема доходов бюджета) за счет доходов и накоплений социалистического хозяйства. Государственные предприятия и организации вносят в бюджет налог с оборота, платежи из прибыли, начисления на социальное страхование и некоторые другие неналоговые доходы, имеющие своим источником созданный чистый доход. Колхозы и кооперативные организации вносят в бюджет подоходный налог. Население участвует в формировании доходов государственного бюджета главным образом путем уплаты налогов.

Союзный бюджет обеспечивает необходимыми денежными средствами финансирование имеющих общесоюзное  значение мероприятий в области  хозяйственного и культурного строительства и обороны страны. Через союзный бюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между союзными республиками в целях всемерного развития их экономики, обеспечения роста материального благосостояния и культуры народов союзных республик. В доходы союзного бюджета включаются: налог с оборота, платежи из прибыли государственных предприятий и хозяйственных организаций союзного подчинения, таможенные и другие доходы и налоги, предусмотренные законодательством СССР.

Государственные бюджеты союзных республик обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственного и культурного строительства, осуществляемого органами государственной власти и органами государственного управления союзных республик. В доходы государственных бюджетов союзных республик входят: платежи из прибыли и другие поступления от предприятий и хозяйственных организации, подведомственных министерствам и ведомствам союзных и автономных республик, исполнительным комитетам местных Советов, лесной доход, подоходный налог с колхозов и кооперативных организации, сельскохозяйственный налог, отчисления от подоходного налога с населения, государственная пошлина, местные налоги и некоторые другие доходы. Кроме того, в государственный бюджет союзных республик поступают средства государственного социального страхования на выплату пенсий, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных государственных доходов в размерах, предусматриваемых в Государственном бюджете СССР.

Такой состав бюджетной  системы просуществовал вплоть до 1991г.

С самого начала преобразований национального хозяйства возникли серьезные проблемы и противоречия в бюджетном регулировании макроэкономики.

В первую очередь они  коснулись организации бюджетной  работы. В 1992 и 1993 годы федеральные бюджеты были приняты не до наступления бюджетного года, а в момент его окончания - в декабре соответствующего года. Это произошло из-за запоздалой подготовки бюджетов, отсутствия научного прогнозирования (в особенности предвидения динамики инфляции) и других причин. О недоработанности бюджета свидетельствовало, в частности, то, что расходы в нем делились на защищенные (полностью обеспеченные ресурсами) и незащищенные (выполнение которых зависело от возможного поступления дополнительных доходов).

Очень острым явилось противоречие между экономическими и социальными целями бюджета. Ужесточение кредитно-денежной политики в соответствии с требованиями Международного валютного фонда (снижение темпов инфляции - условие предоставления кредитов этого фонда для сбалансирования бюджета) сопровождалось уменьшением социальной ориентации бюджета. В нем не предусматривались необходимые меры по улучшению материального положения основной части населения (не проводилась должная индексация заработной платы и пенсий, замораживалась доля расходов на выплату заработной платы и пособий населению и т.п.). Не случайно размер реальной заработной платы неуклонно снижался.

Ежегодно составлялся  нереальный бюджет, что было видно  из итогов его выполнения. Разразился огромной силы финансовый кризис. Он подорвал бюджет страны, всеобщее доверие к государственным ценным бумагам, породил кризис банковской системы и вызвал многократное обесценение рубля.