Распределение налогов между звеньями бюджетной системы

Правовое регулирование  распределения налоговых доходов  между государственными и местными бюджетами в США интересно  для исследования, прежде всего тем, что оно кардинальным образом  отличается от регулирования в России или Германии. Основная сложность  сравнительного исследования с США  заключается в том, что система  американского права относится к англосаксонской правовой семье, серьезным образом отличающейся от романо-германской системы права, к которой принадлежат РФ и ФРГ. Кроме того, как отмечается в научных трудах «тема США сама по себе трудно обозрима»⁷.

Менее очевиден выбор  Китая в качестве объекта для  сравнительно-правового анализа. При  ближайшем рассмотрении полезность такого сравнения становится более  ясной. Китай также как и Россия является развивающейся страной, при  этом во многих областях его развитие более успешно. В литерату-

теме в «звании» системы, говоря о конгломерате налогов, явившихся следствием исторического развития, а не логических предписаний. Собирать налоговые доходы опираясь на эту «систему» правительству ФРГ не просто - только на сбор подоходного налога тратится ежегодно около 4 миллиардов Евро.

⁶ См.; Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / Под ред. Н. Главац-кой. Фонд «Институт экономики переходного периода». М., 2001. С. 276. [электронный ресурс]: [01.09.2006].

¹ Королев С. В. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 3.

8 ре отмечается, что динамичное развитие Китая  объясняется в первую очередь

удачной моделью  бюджетного федерализма, наличием у  регионов стимула для развития доходной базы своих бюджетов от собственных  налоговых доходов . Употребление в отношении Китая термина бюджетный федерализм не случайно. Формально Китай является унитарным государством, фактически же Китай приобретает все больше признаков государства федеративного. Одним из таких признаков является как раз система распределения налоговых доходов между бюджетами более подходящая федеративному, нежели унитарному государству. Необходимо отметить ряд трудностей, возникающих при проведении сравнительно-правового исследования с Китаем. Во-первых, публичное право КНР продолжает, по сути, оставаться частью социалистической правовой семьи. Во-вторых, доступ к китайскому законодательству существенно затруднен. Перевод китайских нормативно-правовых актов производится лишь в крайне ограниченном количестве, возможности же читать китайское законодательство в оригинале автор диссертации, к сожалению, не имеет. В связи с этим сравнительно-правовое исследование в отношении Китая будет проводиться в ограниченных рамках в целях сравнительного анализа по наиболее интересным пунк-

там рассматриваемой  темы .

Осознавая бесспорную необходимость проведения сравнительно-правового  анализа затрагиваемой проблемы, не следует сбрасывать со счетов российские особенности. Общеизвестно, что Российская Федерация в силу объективных  причин (разнообразия территориально-климатических  и производственно-географических условий различных регионов, их удаленности  друг от друга) характеризуется региональным многообразием, причем как природным,

См.: Fiscal Federalism and Regional Growth. Evidence from the Russian Federation / Raj M. Desai, Lev M. Freinkman, Itzhak Goldberg. The World Bank. 2003. С 2. [электронный ресурс]: [30.08.2006].

Подробно налогово-бюджетная  система Китая рассмотрена в  таких трудах как: Ше-пекко Р. А. Налоговое право Китая: источники и субъекты. М., 2004; Шепенко Р. А. Налоговое право Китая: взимание и ответственность. М., 2005; HauffDagmar. Finanzausgleichspolitik in der Volksrepublik China. Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien. 2002; Krug Barbara, Zhu Ze, Hendrischke Hans. China's emerging tax regime: Devolution, fiscal federalism, or tax farming? Paper on the Annual Meeting of EPCS. 2005.

9 так и чисто экономическим . И хотя региональные различия сами по себе не

являются признаком  исключительно российской действительности, но хорошо известны также другим государствам, определяющую роль играет масштаб этих различий - даже Европейский союз, представляющий собой объединение государств, а  не государственное объединение, не может по масштабу региональных различий сравниться с Российской Федерацией.

При проведении сравнительно-правового  исследования нужно помнить, что, несмотря на наличие исторического опыта  и более высокую ступень развития общественных отношений в ряде других стран, все они сегодня сталкиваются с проблемами в рассматриваемой  области.

Объект, предмет и методы исследования. При определении объекта диссертационного исследования в первую очередь необходимо отметить то обстоятельство, что в финансово-правовой науке существует две основные позиции относительно содержания категории «распределение налоговых доходов между бюджетами». В узком понимании этой категории, распределение налоговых доходов между бюджетами сводится непосредственно к фактическому распределению полученных в результате налогообложения финансовых средств между различными бюджетами. В соответствии с этим подходом исследованию по рассматриваемой теме подлежит компетенция различных уровней власти по получению доходов от налогов и распределение этих доходов между различными бюджетами.

В европейской литературе преобладает широкое понимание  распределения налоговых доходов  между бюджетами. Распределение  налоговых доходов в широком  смысле включает в себя три определяющих момента: компетенцию по установлению налога, компетенцию по получению  налогового дохода и компетенцию  по налоговому администрированию. Иными  словами для наиболее полного  ответа на вопрос о том, как распределены между государственными и местными бюджетами налоговые доходы нужно, прежде всего, ответить на во-

См.: Багратуии К. Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Проблемы прогнозирования. 2003. № 1. С. 89.

просы: кто устанавливает налоги, кто получает доходы от налогов и кто занимается их сбором.

Приведенная широкая  трактовка темы настоящего диссертационного исследования представляется оптимальной. Ограничение анализа исключительно  «механическим» распределением финансовых средств между различными уровнями власти без учета компетенции  того или иного уровня власти в  сфере соответствующего законодательства и административных функций не позволит сформировать полноценное представление  о действующей системе распределения налоговых доходов между бюджетами. Продемонстрирован этот тезис, в том числе, и в настоящей диссертации.

Принимая за основу широкое понимание темы распределения  налоговых доходов между государственными и местными бюджетами необходимо отметить ее ярко выраженный междисциплинарный  характер. Эта тема находится на стыке права, экономики и политики. С некоторой степенью условности можно говорить об экономическом, политическом и правовом видении распределения  доходов от налогообложения между  бюджетами.

Важнейшими функциями  налогов являются фискальная и регулирующая, соответственно, и система распределения  налоговых платежей должна в первую очередь служить эффективному сбору  денежных средств и оптимальному экономическому регулированию. Таким  образом, экономические соображения  играют при построении системы распределения  налоговых доходов значительную роль. Однако не менее важной является и политическая составляющая рассматриваемой  проблемы. Распределение полномочий по установлению налогов и по сбору  налоговых доходов существенно  влияет на распределение власти внутри государства. При этом экономические  соображения о системе распределения  налоговых доходов зачастую вступают в противоречие с политическими  целями и задачами в этой области. Экономически наиболее оправданная  модель распределения налогов может  оказаться совершенно неприемлемой с политической точки зрения и  наоборот.

В свою очередь, экономические  цели и задачи распределения налоговых  доходов также отнюдь не единонаправленны. Так, распределение налоговых доходов между бюджетами должно, с одной стороны, стимулировать экономический рост, а с другой стороны, обеспечивать единство условий жизни на всей территории страны. Достижению первой цели способствует механизм конкурирующего налогообложения, а достижение второй цели проблематично без использования механизма финансового выравнивания бюджетной обеспеченности. То же можно сказать и о политической составляющей темы, в рамках которой зачастую необходимо отдавать предпочтение либо политической стабильности, либо стимулированию регионов и местного самоуправления.

Соединить экономические  и политические соображения касательно системы распределения налоговых  доходов в слаженно работающий механизм призвано право. Несмотря на давление экономических и политических факторов, преуменьшать значение юридической  составляющей при конструировании  механизма правового регулирования  исследуемой области общественных отношений недопустимо.

Объектом рассмотрения в настоящей диссертации являются общественные отношения, возникающие  в процессе правового регулирования распределения налоговых доходов между государственными и местными бюджетами. Регулирование данных отношений попадает в основном в сферу действия норм финансового права. Финансово-правовые нормы в этой области тесно связаны с нормами конституционного, административного, муниципального права. В первую очередь здесь нужно упомянуть нормы, регламентирующие федеративное устройство государства, функционирование муниципальной власти, структуру государственных и муниципальных органов управления.

Настоящее исследование направлено на анализ финансово-правовых норм, регулирующих распределение налоговых доходов между бюджетами. При этом в рамках одной отрасли - финансового права, правовое регулирование рассматриваемой темы осуществляется нормами различных подотраслей, прежде всего нормами бюджетного права и налогового права.

Опираясь на изложенные соображения объект диссертационного исследования можно очертить как урегулированные нормами конституционного и финансового права общественные отношения в сфере распределения налоговых доходов между государственными и местными бюджетами.

Предметом диссертационного исследования являются нормы конституции, бюджетного и налогового законодательства России и ряда зарубежных стран, посвященные в основном распределению налоговых доходов между бюджетами, теоретические и практические аспекты межбюджетного распределения налоговых доходов в России и за рубежом.

В качестве методов диссертационного исследования следует выделить методы сравнительно-правового, системного и формально-логического анализа. Изучение рассматриваемых в диссертации вопросов осуществлялось преимущественно путем анализа российской и зарубежной нормативной базы, который проводился с использованием исторического, субъективно-правового, системного и телеологического методов толкования. Используемые в диссертации научные методы не исключают возможности простого изложения предписаний законодательства в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной информативностью и доказательственной силой для выявления тех или иных сторон исследуемой проблематики.

Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых, публикации в научных изданиях и периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики, статистические данные. Положения и выводы диссертации основаны на исследовании норм российских и зарубежных конституций, законов и иных нормативных правовых актов, материалов правоприменительной практики.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в анализе и обобщении законодательства, регулирующего распределение налоговых доходов между государственными и местными бюджетами, анализе теории и практики такого распределения в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, выделении и рассмотрении проблем распределения налоговых до-

13 ходов между  различными бюджетами, выработке  возможных путей решения

указанных проблем  и рекомендаций по совершенствованию  российского законодательства в  этой сфере.

Достижение указанных  целей обусловило постановку и решение  следующих задач исследования:

рассмотрение и  систематизация источников правового  регулирования распределения налоговых  доходов между государственными и местными бюджетами в России, ФРГ, США и КНР;

анализ и определение  понятий «налог», «доходы бюджета», «налоговые доходы бюджета», «государственные и местные бюджеты», «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» в законодательстве и финансово-правовой науке России, ФРГ и США применительно к  теме диссертации;

исследование теоретических  положений, касающихся распределения  налоговых доходов между бюджетами  различных уровней, определение  критериев, принципов и моделей  такого распределения, анализ правил межбюджетного  распределения отдельных видов  налоговых доходов;

изучение и обобщение  практики распределения налоговых  доходов между бюджетами в  России, ФРГ, США и КНР;

анализ и оценка распределения налоговых доходов  между бюджетами, рассмотрение правовых проблем такого распределения и  предложение возможных путей  их решения в условиях Российской Федерации.

Состояние научной разработанности  темы. Тема распределения налоговых доходов является в России достаточно новой и до настоящего момента не получила должного освещения в научно-правовой литературе. В российских научных трудах дореволюционной эпохи внимание данной теме в той или иной мере уделяли И. М. Кулишнер, В. А. Лебедев, И. X. Озеров, М. М. Сперанский, И. Т. Тарасов, И. И. Янжул и др. Большую часть советской эпохи развития России рассматриваемая тема напрямую не обсуждалась. Интерес в рамках настоящего исследования привлекают, прежде всего, труды Н. И. Химичевой, затрагивающие проблему распределения доходов по уровням бюджетной системы.