Межбюджетные отношения в России

Соответственно, отношения между органами власти по поводу формирования и исполнения бюджетов разных уровней, прежде всего, направлены на установление исходного разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также определение необходимого объема межбюджетных финансовых потоков.

Это справедливо как для межбюджетных налоговых отношений между федеральным центром и регионами, так и между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Однако действующее бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации накладывает различные ограничения на взаимоотношения между центром и регионами, с одной стороны, и взаимоотношения между региональными и местными властями, с другой.

В целом можно отметить такую тенденцию как нарастание централизации финансовых ресурсов, сопровождающейся снижением финансовой самостоятельности региональных бюджетов.[9]

Уже в 1999 г. соотношение налоговых доходов между федеральным и консолидированным (то есть, включая муниципальные доходы) бюджетом субъектов Российской Федерации составило 51:49, примерно поровну.

В 2000 г. налоговые доходы делились между федеральным и консолидированным региональным бюджетами в пропорции 57:43, а в 2001 г. это соотношение изменилось на 63:37 в пользу федерального бюджета. В 2002 г. соотношение составило уже 65:35.

В свою очередь, сравнивая структуру расходов консолидированного бюджета всей Российской Федерации, можно заметить, что соотношение доли расходов, финансируемых за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в период 2000 – 2002 гг. остается примерно на уровне 50:50.

В то же время следует обратить внимание на крайне низкий уровень неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов: погашение суммы расходов консолидированных бюджетов субъектов за счет неналоговых доходов определимо примерно как 1:16 для 2000 г. (то есть, из 16 рублей в 2000 г. 1 - мог бы быть профинансирован за счет неналоговых доходов) и как 1:17 для 2002 г.

Компенсация региональных и муниципальных бюджетных расходов осуществляется, в основном, путем трансфертного финансирования из федерального бюджета (а для местных бюджетов – за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе и дотируемых федеральным центром): доля помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам других уровней, в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов в период с 2000 по 2002 год увеличилась более чем в 1,5 раза[10].

Если говорить о ситуации 2003 года, то в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом на данный год 71 субъект Российской Федерации получает дотации из Федерального Фонда финансовой поддержки регионов, из них, 29 – обозначены в качестве высокодотационных. Таким образом, в качестве регионов-доноров сегодня могут быть названы только 17 (из 89-ти) субъектов Российской Федерации. Однако, в свете происходящих преобразований (предлагаемое Правительством уменьшение количества собственно региональных налогов, сокращение доли отчисления в региональные бюджеты налога на добычу полезных ископаемых), высока вероятность значительного уменьшения их количества.

Актуальность реформирования сферы бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, а также межбюджетных отношений отмечалась уже неоднократно[11].

Меры по разрешению описанной ситуации должны носить комплексный, системный характер и воздействовать на все наиболее существенные сферы жизни социально-территориальных систем субъектов федерации.

Представляется принципиально важным выделить три основных направления изменений, которые позволят достичь желаемого эффекта.

Первое направление – создание адекватной базы для гармоничного политического, социально-экономического развития регионов и, как следствие, увеличение доходности регионального народнохозяйственного комплекса. В рамках этого направления и требуется произвести новое, более эффективное районирование территории России с целью формирования регионов, которые могли бы стать реальным источником силы для федерации в целом. Основой нового районирования территории страны может стать как раз бюджетная обеспеченность регионов и оценка перспектив ее улучшения.

Ранее уже неоднократно рассматривалась возможность пересмотра субъектного состава федерации. Проблема изменения количества и пространственной конфигурации субъектов всякий раз обсуждалась при выборе того или иного направления развития федерализма в России.

Это происходило и в 1992 г., во время подписания Федеративного договора, и в 1993 г. при принятии Конституции России, наконец, сегодня, когда в очередной раз назрели предпосылки пересмотра федеративной структуры с целью оптимизации федерализма для повышения эффективности управления страной.

Существующий состав субъектов во многом представляет собой реликт советского государственного строительства с его неактуальной административно-территориальной иерархией, системой национально-культурных государственных автономий, схемой экономического районирования. Необходимость изменения текущей ситуации очевидна.

Пересмотр и реформирование системы социально-экономического районирования страны позволит сформировать с учетом существующих социальных и экономических реалий регионы нового типа, которые смогут организовать, укрепить и расширить свою налогооблагаемую базу, способствовать оживлению производства во всех сферах при достаточности обеспечения необходимого минимума социальных расходов.

Положение об укреплении и развитии налогооблагаемой базы региона нового типа должно стать сутью проводимой каждым субъектом федерации политики.

Приоритетом в сфере социального развития региона является достижение, поддержание достойного уровня жизни населения и повышение качества с течением времени.

Сущность экономической политики в этом случае заключается в увеличении налогооблагаемой базы региона с целью роста его бюджетно-финансовой обеспеченности, что, в свою очередь, способствует достижению поставленной социальной цели.

Увеличению налогооблагаемой базы должно способствовать объединение субъектов в рамках новых регионов. Это станет началом формирования финансово самостоятельных субъектов федерации, не зависящих в исполнении своих полномочий от федеральных дотаций и субсидий.

Центральным пунктом создания новой схемы социально-экономического районирования страны, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас федерации, является бюджетная обеспеченность функций управления в регионе[12].

В свою очередь, исходя из основного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее важным и значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности следует считать финансирование реализации минимальных социальных стандартов.

Помимо показателей собственно бюджетной обеспеченности для разработки необходимо непременно учитывать сформировавшиеся (формирующиеся, а также перспективные) социально-экономические связи граничащих друг с другом субъектов, взаимосвязанность их народнохозяйственных систем, существующие транспортные коммуникации и потребности в развитии их социально-территориальных общностей.

Исследование должно базироваться на методологии кластерного анализа, а выявленные региональные кластеры — стать точками роста экономики региона и источником его конкурентных преимуществ, позволяющим в итоге увеличить его налогооблагаемую базу.

Основной исходный пункт приведенной схемы – разработка минимального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему «бесплатно», то есть за счет бюджета, в основе расчета которых должна лежать оценка потребности в социальных услугах, а не их затратности[13].

Второе направление – наделение субъектов необходимыми рычагами в сфере управления региональными финансами для решения стоящих перед ними задач. В качестве основного направления, по которому необходимо вести преобразования, называется распределение полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между федеральным, субъектным и муниципальным уровнями власти и управления.

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового критерия системы межбюджетных отношений – четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг; регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня; действует множество централизованно устанавливаемых норм.

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентируется фиксированными нормами, закрепленными федеральным центром. Существовавшая до недавнего времени зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.

В межбюджетном распределении доходов установлены постоянные пропорции распределения доходных поступлений между бюджетами разных уровней. До принятия Налогового Кодекса доля отчислений федеральных налогов в местные и региональные бюджеты устанавливалась ежегодно. Сейчас действует требование постоянства нормативов в течение как минимум трех лет[14]. Это означает невозможность ситуации периода, когда в условиях финансового кризиса федеральная власть снизила долю НДС, зачисляемую в бюджеты субъектов, до нуля. Но на этом процесс реформирования государственных и муниципальных финансов застопорился. Все те же отчисления от федеральных налогов продолжают составлять основу доходной части бюджетов субъектов федерации, все так же (даже в еще большем объеме) федеральные трансферты представляют собой немаловажную составляющую в финансировании субъектами их расходов.

В связи с этим целесообразными полагаются следующие меры:

- четко разграничить расходные  полномочия между уровнями бюджетной  системы;

- расширить налоговые  полномочия региональных и местных  властей при одновременном предотвращении  недобросовестной налоговой       конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

- отказаться от практики  централизации поступлений по  региональным и местным налогам  в вышестоящие бюджеты; расщепление  налоговых платежей каждого более  «низкого» уровня должно производится  только в направлении следующего  вниз по вертикали уровня бюджетной  системы;

- в перспективе – закрепить  основные доходные источники (отчисления  от федеральных налогов) за региональными  и местными бюджетами на постоянной  основе, одновременно сократив масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетами одного уровня;

- обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и  местные бюджеты, по месту фактической  деятельности предприятий;

- в финансировании помощи  из федерального бюджета перейти  от преобладания «выравнивающей»  финансовой помощи к «стимулирующей».

Заключение

Подводя итоги проведенному исследованию, нельзя не отметить ряд существенных проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Прежде всего, это высокий уровень налогово-бюджетных полномочий у центральных (федеральных) органов власти. Современная налоговая политика должна иметь определенную региональную направленность, в частности, учитывать специфику отдельных регионов при установлении налоговых режимов в части федеральных налогов.

Также в качестве негативного фактора стоит назвать перегруженность региональных и местных бюджетов обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления достаточных источников финансирования.