Государственный бюджет

     Законом о государственном бюджете не введены правила оценки объема действующих расходных обязательств и порядок принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств, не предусмотрена ответственность за достоверность их финансово-экономических обоснований.

     Также федеральным законом не внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа.

     Федеральный закон не предусмотрел создание правовых основ формирования и устойчивого финансового обеспечения содержания и развития системы дорожных фондов.

     Меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов недостаточны для ощутимого снижения дефицита бюджетной системы.

     Методика кадастровой оценки недвижимости, методика проверки результатов кадастровой оценки недвижимости, порядок проведения работ по кадастровой оценке объектов недвижимости и информационному наполнению государственного кадастра недвижимости не разработаны государственным бюджетом; не внесены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части включения главы, регулирующей налогообложение недвижимости.

     Формирование федерального бюджета на 2011-2013 годы осуществлено в условиях начала реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, предусматривающей создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ.

     Характерными особенностями закона о госбюджете являются восстановление принципов трехлетнего бюджетного планирования, изменение классификации расходов федерального бюджета, усиление программно-целевого подхода при формировании бюджетных расходов.

     В составе материалов и документов впервые представлены аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам, реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, а также возобновлено представление федеральной адресной инвестиционной

программы.

     Дефицит бюджетной системы в основном обусловлен дефицитом федерального бюджета, который составит в 2011 году 3,6 % ВВП, в 2012 году-3,1 % ВВП, в 2013 году - 2,9 % ВВП.

     Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2011 -2013 годах являются государственные заимствования на внутреннем финансовом рынке (73,9 - 86,7 % в общем объеме источников финансирования дефицита федерального бюджета) и средства от приватизации (15,9 - 17,2 %). При этом около трети привлекаемых средств в 2013 году планируется направить на погашение задолженности.

     В 2011 году на покрытие дефицита федерального бюджета предусматривается использовать все оставшиеся средства Резервного фонда (284,4 млрд. рублей). За 2009 год и истекший период 2010 года на обеспечение сбалансированности федерального бюджета направлены средства Резервного фонда в сумме 3 484,3 млрд. рублей. Доходность от размещения средств Резервного фонда с 15 января 2009 года по 15 января 2010 года составила 1,8 % годовых к корзине валют.

     В 2011 году предусматривается привлечь внутренние заимствования в виде государственных ценных бумаг в сумме 1 709,9 млрд. рублей, что превысит объем заимствований в 2009 году на 1 194,0 млрд. рублей, или в 3,3 раза. В 2012-2013 годах ежегодные заимствования составят не менее 2 трлн. рублей. Планируемая доходность в 2011-2013 годах по краткосрочным заимствованиям составляет 4,4-5,5%, по среднесрочным - до 6-8%, по долгосрочным - до 8-8,5%. В 2011 году привлечение средств за счет размещения среднесрочных займов составит 48 %, долгосрочных - 40 %, краткосрочных - 12 % общего объема.

     Правительством Российской Федерации подготовлен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», которым предусматривается сокращение объема привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг в 2010 году с 1 210,0 млрд. рублей до 1 074,3 млрд. рублей, при этом, по данным Минфина России, по состоянию на 9 сентября 2010 года фактически привлечено 414,8 млрд. рублей (38,6 % уточненного объема на 2010 год).

     Государственный долг Российской Федерации увеличится по сравнению с началом 2011 года в 2,1 раза и составит к началу 2014 года 11 170,3 млрд. рублей, или 18 % ВВП, в том числе внутренний долг - 14,2 % ВВП, внешний долг - 3,8 % ВВП. Наблюдается превышение   предельного   значения   показателя   ликвидности   бюджета   (отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам федерального бюджета - 10 %) на 1,7 процентного пункта в 2012 году и на 2,4 процентного пункта в 2013 году.

     В результате роста объемов заимствований в 2011-2013 годах предусмотрено существенное увеличение бюджетных ассигнований федерального бюджета на обслуживание государственного долга, которые в 2013 году составят 600,7 млрд. рублей, или 4,9% общей суммы расходов, что больше расходов на образование (519,4 млрд. рублей), здравоохранение (432,9 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (442,4 млрд. рублей) и ряда других расходов. Расходы на обслуживание государственного долга в 2013 году будут превышать аналогичный показатель 2010 года более чем в 2 раза.

     По мнению Счетной палаты, усиливаются риски для обеспечения сбалансированности федерального бюджета следующих бюджетных циклов, поскольку в случае сохранения сложившихся пропорций с доходами и расходами федерального бюджета покрытие его дефицита в долгосрочной перспективе может осуществляться или за счет дальнейшего наращивания заимствований, или за счет реализации комплексных мер по увеличению доходов федерального бюджета и оптимизации расходов.

     Кроме того, в условиях планируемых заимствований на внутреннем рынке в 2011 -2013 годах в значительных объемах возрастают риски в обеспечении финансовыми ресурсами прогнозируемых объемов инвестиций в основной капитал.

     Консолидированный внешний долг Российской Федерации, по данным Банка России, сократился с 1 января 2010 года на 11,1 млрд. долларов США, или на 2,4 %, и на 1 июля 2010 года составил 456,1 млрд. долларов США, что лишь на 5,1 млрд. долларов США, или на 1,1 %, ниже объема международных резервов Российской Федерации (с учетом Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).

     Сопоставление бюджетных расходов стран «Группы семи», БРИК, СНГ и Российской Федерации, результаты контрольных мероприятий Счетной палаты по обоснованию и анализу структуры бюджетных расходов бюджетной системы Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что в 2011-2013 годах существенных резервов их сокращения практически нет.

     Значительную часть расходов федерального бюджета в 2011-2013 годах необходимо направить на государственную поддержку инновационных проектов и развитие современной транспортной инфраструктуры, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан, увеличение денежного довольствия военнослужащих, содержания судей   и   прокурорских  работников,   фондов   оплаты  труда  работников   федеральных

государственных учреждений, модернизацию здравоохранения, совершенствование  образования, исполнение публичных  нормативных расходных обязательств, подготовку и проведение XXII Олимпийских  зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в г. Владивостоке и XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, реализацию федеральных целевых программ, обеспечение национальной обороны, обслуживание государственного долга. Следует также иметь в виду, что поддержание сложившихся объемов бюджетных ассигнований имеет важное значение для сохранения совокупного внутреннего потребительского спроса.

     В условиях дефицита федерального бюджета повышается актуальность системы мер, связанных с необходимостью модернизации управления общественными финансами, в первую очередь повышения эффективности бюджетных расходов и бюджетной дисциплины, усиления контроля за использованием государственных средств.

    По мнению Счетной палаты, назрела острая необходимость наряду с реализацией Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года в подготовке и реализации специальной программы Правительства Российской Федерации по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации.

     Объем доходов федерального бюджета в 2011 году по сравнению с предыдущим годом увеличится на 12,5 %, в 2012 году - на 7,5 %, в 2013 году - на 9,2 %, при этом их доля в ВВП снижается с 17,6 % в 2011 году до 16,8 % в 2013 году.

     Формирование доходов федерального бюджета на 2011-2013 годы осуществляется в условиях изменений, вносимых в налоговое, бюджетное и таможенное законодательство и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.

     В материалах не представлены расчеты по доходам, доля которых в общем объеме доходов составляет в 2011 году 7,9 %, в 2012 году - 6,5 %, в 2013 году -6,2 %.

     При формировании доходов федерального бюджета не учтены поступления в счет погашения задолженности и перерасчетов по отмененным налогам и сборам и иным обязательным платежам, что не соответствует статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Материалы прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов не содержат данных об объемах импорта по ряду подакцизных товаров и ряда других сведений, некоторые показатели представлены в агрегированном виде.

     По расчетам Счетной палаты, существуют риски недопоступления в прогнозируемом объеме доходов от уплаты НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации. Возможны дополнительные доходы по платежам при пользовании природными ресурсами.

     Объем расходов федерального бюджета в 2011 году по сравнению с предыдущим годом в номинальном выражении увеличится на 425,8 млрд. рублей, или на 4,2 %, в 2012 году - на 579,3 млрд. рублей, или на 5,4 %, в 2013 году - на 937,7 млрд. рублей, или на 8,3 %, при тенденции к сокращению их доли в ВВП с 22,7 % в 2010 году до 19,7 % в 2013 году. Темпы роста непроцентных расходов превышают темпы роста экономики.

     В структуре общего объема расходов федерального бюджета в 2011 -2013 годах первое место занимают расходы, направляемые на социальную политику (27,6 - 28,2 %), второе место - расходы на национальную экономику (16,5-13,5 %), третье место - расходы на национальную оборону (14,3 - 17,2 %), которые к 2013 году будут опережать расходы на национальную экономику.

     Условно утвержденные расходы федерального бюджета (не распределяемые в 2011 году) предусматриваются на 2012 год в сумме 419,3 млрд. рублей, или 3,7 % общей суммы расходов, на 2013 год - 798,4 млрд. рублей, или 6,6 % общей суммы расходов. В 2011-2012 годах условно утвержденные расходы федерального бюджета составляли 234,7 млрд. рублей и 484,1 млрд. рублей.

     При увеличении расходов федерального бюджета в 2011 году следует обратить внимание на необходимость повышения уровня исполнения расходов и эффективности их использования.

    Так, например, в 2011  году по сравнению с 2010 годом увеличение расходов федерального бюджета предусматривается по подразделу «Лесное хозяйство» - на 64 % (при этом неисполнение в 2009 году составило 11 % к сводной бюджетной росписи с изменениями), по подразделу «Топливно-энергетический комплекс» - на 57,9% (15,4%), по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» - на 39,1% (13,1%), по разделу «Охрана окружающей среды» - на 26,7% (2,5%), по подразделу «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» - на 20,8 % (6,1%).

     В 2011 году по сравнению с 2010 годом увеличение расходов федерального бюджета предусматривается по Минкомсвязи России в 2,8 раза (неисполнение в 2009 году составило 19,2%), Минэнерго России - на 27,7% (5,3%), Федеральному агентству лесного хозяйства - на 65,2% (2,6 %), МЧС России на 17,2 % (1,3%), Минприроды России на 60,2% (1,4%), Минпромторгу России на 48,7% (1,7%), Минрегиону России на 30,5 % (1,2%), Минспорттуризму России на 23,8 % (1,1 %) и ряду других министерств.

     Анализ реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, показывает, что объем бюджетных ассигнований, включенных в реестр, соответствует ведомственной структуре расходов федерального бюджета, приведенной в приложениях 8 и 11, и составляет в 2011 году 87,7 %, в 2012 году - 83,6 %, в 2013 году-78,1% общих расходов федерального бюджета, по остальной части расходов (12,3%, 16,4%, 21,9% соответственно) реестр не представлен.

    В общем объеме бюджетных ассигнований, предусмотренных в реестре расходных обязательств, наибольший объем (около 80 %) приходится на обязательства по оказанию государственных услуг и по предоставлению межбюджетных трансфертов.

    В качестве правовых оснований для возникновения расходных обязательств в реестре указаны документы, не являющиеся нормативными правовыми актами, сумма обязательств по которым только в 2011 году составила 15,0 млрд. рублей, а также проекты нормативных правовых актов, сумма обязательств по которым составила более 78,8 млрд. рублей.

     Анализ  перечня  публичных  нормативных  обязательств,  подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетов по ним на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, представленный Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, показывает следующее.

     Объемы бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств в планируемом периоде являются относительно стабильными (2011 год -296,6 млрд. рублей, 2012 год-301,9 млрд. рублей, 2013 год-306,7 млрд. рублей) и увеличиваются по сравнению с предыдущим годом на 10%, на 2% и на 2% соответственно. В структуре общих расходов федерального бюджета указанные расходные обязательства составят: в 2011 году - 2,8 %, в 2012 году - 2,7 %, в 2013 - 2,5 %.

     Объем бюджетных ассигнований, подлежащих индексации, в общем объеме бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств, в 2011 - 2013 годах составляет 8 - 9 %.

     При этом индексация социальных выплат в 2011 году запланирована на уровне инфляции, установленной на 2011 год в 6,5 %. Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предусмотрен механизм индексации социальных выплат по фактическому уровню инфляции, сложившемуся в предыдущем году (в 2010 году, по оценке, 8 %).