Государственный бюджет как элемент государственного регулирования важнейших государственных программ

 

Медленно решается задача повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Во многом формальным остается использование государственных заданий на оказание государственных услуг, отсутствует единая методология формирования нормативных затрат. Финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется методом «от достигнутого».

 

Для управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния предлагалось создать Российское финансовое агентство. Однако попытка реализация этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. Необходимо рассмотреть альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов.

 

Возросла нагрузка на региональные и местные бюджеты. По итогам 2012 года в 26 субъектах Российской Федерации, то есть практически в каждом третьем субъекте, соотношение государственного долга и собственных доходов превысило 50 процентов. Также наметилась тенденция негативных изменений структуры бюджетных расходов регионов – падение объемов и доли расходов инвестиционного характера.

 

Поэтому все ранее поставленные цели не потеряли своей актуальности и должны быть достигнуты с учетом новых вызовов.

 

II. Основные задачи на новый бюджетный  цикл

 

Ситуация в российской и глобальной экономике ставит бюджетную политику перед новыми вызовами.

 

Основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности.

 

В период быстрого экономического роста 2000–2008 годов увеличение доходной базы давало возможность существенного увеличения расходов. И это было оправданно, поскольку требовалось скомпенсировать резкое сокращение финансирования бюджетного сектора и социальных обязательств, которое произошло в 90-е годы.

 

Внешнеэкономическая ситуация, ранее служившая базой для роста бюджетных доходов, в корне меняется. Снизились темпы роста мировой экономики, остановился рост цен на нефть и другие ресурсы, появилась тенденция к их снижению. Объемы экспорта стабилизировались: в 2012 году экспорт вырос всего на 1,7 процента. Профицит торгового баланса практически не увеличился: 211,2 млрд. долларов США по итогам 2012 года (210,9 млрд. долларов США в 2011 году), а по отношению к ВВП снизился в 2012 году с 11,1 процента ВВП до 10,4 процента. Это снижает возможности для роста доходный базы федерального бюджета за счет внешних источников. А возможности для ускоренной компенсации сокращающихся нефтегазовых доходов за счет ненефтегазовых пока ограничены.

 

Доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 30,2 процента в 2004 году до 46,1 процента в 2013 году, а его ненефтегазовый дефицит увеличился с 1,8  до 9,7 процента ВВП. Если в предкризисном 2007 году при цене на нефть 69,3 доллара за баррель федеральный бюджет был исполнен с профицитом 5,4 процента ВВП, то в 2012 году при цене на нефть 110,5 доллара за баррель – с дефицитом 0,06 процента ВВП.

 

Таким образом, в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения «длящихся» социальных обязательств – с другой.

 

В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

 

В новых макроэкономических реалиях при формировании проектов бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016  годов для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению следующих основных задач.

 

1.  Обеспечение долгосрочной сбалансированности  и устойчивости бюджетной системы  как базового принципа ответственной  бюджетной политики при безусловном  исполнении всех обязательств  государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента  Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

 

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита.

 

Предлагаю Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок завершить разработку бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и, в случае необходимости, внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития.

 

При этом параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на 3-летний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу. Их необходимо рассматривать одновременно. Недопустимо, когда показатели прогноза социально-экономического развития на три года и на период до 2030 года являются несопоставимыми.

 

Стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации.

 

В дальнейшем необходимо внести соответствующие поправки в законодательство, а Правительству Российской Федерации – установить на постоянной основе порядок разработки долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии.

 

2.  Оптимизация структуры расходов  федерального бюджета.

 

Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. задач и создающих условия для экономического роста.

 

Основными резервами в настоящее время являются:

 

обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров;

 

активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе;

 

с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011–2020 годы;

 

повышение адресности социальной поддержки граждан; для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан;

 

проведение структурных реформ в социальной сфере;

 

повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих.

 

При этом темпы наращивания расходов по приоритетным направлениям должны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких преобразований.

 

Прошу Правительство Российской Федерации представить конкретные предложения по указанным вопросам.

 

3.  Развитие программно-целевых методов  управления.

 

Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

 

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации будут сформированы в структуре государственных программ. В то же время конечная эффективность «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией.

 

Часть государственных программ нуждаются в доработке. Прежде всего необходимо обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ.

 

Этим же принципам должны соответствовать и другие программно-целевые инструменты, в частности «дорожные карты» изменений в социальной сфере, которые должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

 

Государственные программы должны устанавливать общие требования к политике субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах, к определению механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

Различные варианты достижения целей могут и должны рассматриваться на этапе подготовки государственных программ, но при утверждении программ должен быть выбран только один вариант – тот, который Правительство Российской Федерации считает обоснованным с точки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются необходимые ресурсы.

 

В рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов необходимо четко определить приоритеты, еще раз оценить содержание государственных программ, доработать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с реальными возможностями федерального бюджета и только после этого утвердить.

 

4.  Принятие решений, обеспечивающих  долгосрочную сбалансированность  и прозрачность пенсионной системы.

 

Первоочередной задачей является принятие новой пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от стажа и заработка граждан, стимулирование граждан к более позднему выходу на пенсию, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки. При этом необходимо оставить базовый тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на сегодняшнем уровне.

 

Учитывая общественную значимость новой пенсионной формулы, ее обсуждение необходимо провести с максимально широким привлечением профессиональных союзов, работодателей, общественных организаций и экспертного сообщества. Пенсионная формула должна быть стабильной, понятной как работодателям, так и гражданам.

 

В конце прошлого года было принято решение о том, что граждане в течение 2013 года могут самостоятельно определить, куда направлять 4 процента страховых взносов на обязательное пенсионное страхование – в распределительную составляющую пенсионной системы или в накопительную.

 

Однако было бы несправедливо лишать граждан, только вступающих в правоотношения по пенсионному обеспечению, такого права. Считаю возможным предоставление гражданам, вступающим в правоотношения по пенсионному обеспечению, права выбора: направлять 4 процента страховых взносов в накопительную составляющую или в распределительную, но только после разработки Правительством Российской Федерации законодательства, которое в полной мере обеспечит создание работающей системы гарантирования пенсионных накоплений и его одобрения Федеральным Собранием Российской Федерации.

 

Создавая Фонд национального благосостояния, мы продекларировали, что он предназначен в том числе для поддержания устойчивости пенсионной системы. Пришло время определить четкие параметры использования средств Фонда на эти цели: в каких случаях эти средства будут использованы и механизмы их использования.

 

Необходимо повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства. Дальнейший перенос сроков недопустим.

 

Кроме того, прошу Правительство Российской Федерации определиться с целесообразностью передачи полномочий по администрированию социальных взносов (с сохранением их персонифицированного учета) Федеральной налоговой службе.

 

В 2013 году Правительство Российской Федерации должно принять решения по этим вопросам, внести соответствующие изменения в Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и начать ее реализацию.

 

5.  Создание новых механизмов финансирования  развития инфраструктуры.

 

Правительству Российской Федерации необходимо уже в текущем году начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.