– «Систему удаленного документооборота»,
реализующую электронный документооборот
между департаментом финансов и
бюджетополучателями;
– автоматизированную систему
«Смета», предназначенную для ведения
бюджетного учета в учреждениях
и организациях, которые финансируются
из бюджетов различных уровней и
внебюджетных фондов, с 2003 г. используемую
в департаменте финансов Сахалинской
области;
– автоматизированную информационную
систему «Прогноз и планирование
бюджета», с 2005 г. обеспечивающую комплексную
автоматизацию процесса планирования
бюджета и формирования перспективного
финансового плана Сахалинской
области. За период с 2002 г. в регионе
была создана база данных, содержащая
большой объем оперативной информации.
Ежегодные финансовые потоки, которые
обрабатываются используемыми системами,
составили более 80% общего объема консолидированного
бюджета области. Существовавший комплекс
автоматизированных систем стал платформой
для построения в регионе единой
системы управления бюджетным процессом
со смещением акцентов автоматизации
в сторону бюджетирования, ориентированного
на результат.
3. Изменение принципов
и схем работы участников бюджетного
процесса предопределяет иное
функциональное наполнение используемых
автоматизированных систем и
расширение круга объектов автоматизации,
что обусловлено вступлением
в силу Федерального закона
от 6 октября 2005 г. № 131-ФЗ. Очевидно,
в единое информационное пространство
Сахалинской области должны быть
вовлечены муниципальные образования,
областные и муниципальные учреждения.
По результатам проведенных исследований
подписано соответствующее постановление
администрации Сахалинской области от
28 апреля 2006 г. № 220 «Об утверждении Плана
мероприятий по реализации проекта “Создание
единой информационной системы управления
бюджетным процессом Сахалинской области”»,
принят закон Сахалинской области от 3
ноября 2006 г. № 751-ЗТО «Об областной целевой
программе «Реформирование финансов Сахалинской
области на 2006–2008 гг.». В настоящее время
развитие существующего комплекса автоматизированных
систем Сахалинской области по созданию
единой системы осуществляется НПО «Криста»
в различных направлениях:
– распространение используемого
в департаменте финансов Сахалинской
области решения по казначейскому
исполнению бюджета на все муниципальные
образования региона. На сегодняшний
день специалистами НПО «Криста»
на основе утвержденной методологии
создания системы автоматизации
исполнения бюджетов муниципальных
образований Сахалинской области
проведены работы по автоматизации
24 финансовых органов муниципальных
образований. Это позволило значительно
сократить время прохождения
информации; использовать единые стандарты
работы с электронными документами;
повысить эффективность работы сотрудников
и подразделений органов местного
самоуправления области путем внедрения
специализированных приложений и средств
поддержки групповой работы;
– организация в департаменте
финансов Сахалинской области и
финансовых органах муниципальных
образований автоматизированного
сбора сведений об исполнении нижестоящих
бюджетов в режиме реального времени
с использованием программного модуля
«Система сбора информации»;
– внедрение автоматизированной
информационной системы управления
государственными и муниципальными
закупками (АИС «Государственный заказ»),
обеспечивающей соблюдение требований
Федерального закона от 21 июля 2005 г. №
94-ФЗ, поддерживающей иерархию закупочной
системы, осуществляющей интеграцию системы
управления закупками в бюджетный процесс
региона и объединяющей закупочные системы
муниципальных образований в систему
управления закупками, которая формируется
на региональном уровне;
– внедрение в 152 поселениях
Сахалинской области системы
автоматизированного планирования,
учета и анализа исполнения бюджетов
поселений (АС «Бюджет поселения»).
На единой базе данных реализованы
исполнение бюджета поселения, ведение
похозяйственного и бюджетного учета
в соответствии с требованиями Инструкции
по бюджетному учету, утвержденной приказом
Министерства финансов РФ от 10 февраля
2006г. № 25н. Такой подход позволяет
комплексно решить вопросы передачи
полномочий на уровень поселений, оптимально
организовать работы по внедрению и
освоению программного продукта. Введение
в практику управления бюджетным
процессом механизмов БОР предопределяет
расширение функциональности используемых
в Сахалинской области автоматизированных
систем. В рамках АИС «Прогноз и
планирование бюджета» в соответствии
с Программой реформирования финансов
Сахалинской области на 2006–2008 гг.
предполагается автоматизировать процессы
формирования количественных показателей
оценки результатов осуществления
функций и задач главных распорядителей
бюджетных средств области на
среднесрочную перспективу с
ежегодными корректировками; формирования
и утверждения докладов о результатах
и основных направлениях деятельности;
разграничения расходных обязательств;
совершенствования механизмов сметного
планирования главными распорядителями
бюджетных средств на основе создания
системы учета потребности в
предоставляемых бюджетных услугах;
разработку ведомственных целевых
программ. С этапом планирования тесным
образом связан этап внутреннего
аудита результативности. НПО «Криста»
предложило включить в состав системы
поддержки принятия управленческих
решение «Финансово-экономический
анализ» специализированный блок, выполняющий
оценку соответствия качества фактически
предоставляемых бюджетных услуг утвержденным
стандартам; оценку результативности
выполнения ведомственных целевых программ;
оценку эффективности и результативности
бюджетных расходов; оценку эффективности
деятельности органов исполнительной
власти Сахалинской области. Внедрение
БОР вносит изменения и в деятельность
бюджетных учреждений, в частности по
ведению управленческого учета затрат
на оказание бюджетных услуг. Поэтому
мы расширили функциональность АС «Смета»
подсистемой калькулирования себестоимости
бюджетных услуг.
В рамках решения задачи
предоставления бюджетным учреждениям
права самостоятельного распоряжения
бюджетными средствами путем внесения
изменений в смету доходов
и расходов НПО «Криста» разработало
методику оценки выполнения бюджетными
учреждениями требуемых результатов,
основанную на расчете показателей
оценки деятельности бюджетных учреждений.
Значения этих показателей формируются
в АС «Смета» в ходе непосредственной
деятельности бюджетного учреждений и
в дальнейшем используются в АИС
«Прогноз и планирование бюджета» при
планировании расходной части бюджета.
Таким образом, в регионе создается
единое информационное пространство между
бюджетными учреждениями, главными распорядителями
бюджетных средств и финансовым
органом. В результате реализации данного
проекта единая автоматизированная
система управления бюджетным процессом
Сахалинской области будет охватывать
до 800 рабочих мест пользователей
и все бизнес-процессы департамента
финансов, финансовых органов муниципальных
образований, распорядителей и получателей
бюджетных средств области. Использование
современных информационных технологий
позволит повысить качество управления
бюджетным процессом, увеличить
эффективность и результативность
работы органов исполнительной власти
и органов местного самоуправления,
создать условия для улучшения
социально-экономического положения Сахалинской
области и муниципальных образований.
Глава 3. Будущее
бюджетного процесса и перспективы его
развития
3.1 Грядущее реформирование
бюджетного процесса
Мы находимся на пороге
серьезного реформирования межбюджетных
отношений. Государственная Дума рассмотрела
в первом чтении проекты федеральных
законов "О внесении изменений
и дополнений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений",
"О внесении изменений и дополнений
в Налоговый кодекс Российской Федерации
и признании утратившим силу Закона
Российской Федерации "Об основах
налоговой системы в Российской
Федерации". Законопроекты имеют принципиальное
значение для бюджетной системы России.
Для подтверждения этого утверждения
рассмотрим состояние межбюджетных отношений.
Изменения в бюджетном
и налоговом законодательстве. Законопроекты не в полной мере соответствуют
задачам, поставленным Президентом РФ
в бюджетных посланиях двух последних
лет. Они не создают финансовую основу
для проведения реформы межбюджетных
отношений, предполагающей расширение
бюджетной самостоятельности и ответственности
региональных и местных органов власти.
Некоторые положения проектов указанных
федеральных законов не увязаны с законопроектами,
касающимися реформы государственного
и местного самоуправления. Нельзя оставить
без внимания внутренние противоречия
рассматриваемых документов. Предлагается
исключить понятия "минимальные государственные
социальные стандарты" и "минимальная
бюджетная обеспеченность". Каждый
год мы получаем огромное количество обращений,
связанных с запутанностью действующих
методик распределения финансовой помощи.
Механизм распределения усложняется год
от года и теряет прозрачность. Выход один
- финансовую помощь нужно строить на стандартах
и нормативах финансовых затрат. В законопроектах
исключены полномочия и функции органов
государственной власти по составлению
прогноза консолидированного бюджета
РФ. Полагаю, это снижает их ответственность
за сбалансированность всех уровней бюджетной
системы. Значительные полномочия по регулированию
межбюджетных отношений законопроектами
передаются органам исполнительной власти.
Ослабляется влияние законодательных
(представительных) учреждений различных
уровней на процесс формирования и распределения
средств межбюджетных трансфертов. Причем,
ст. 131 законопроекта "О внесении изменений
и дополнений в Бюджетный кодекс РФ"
объем Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов РФ устанавливается
с жестким ограничением на увеличение
данного фонда в очередном финансовом
году только на уровень инфляции. Даже
при наличии серьезных дополнительных
доходов федерального бюджета увеличить
объем средств выше уровня инфляции для
оказания финансовой помощи нижестоящим
бюджетам законной возможности нет. Хорошая
идея, заложенная в правительственной
"Программе развития бюджетного федерализма
в Российской Федерации", предусматривающая
введение единых казначейских стандартов
для регионов и территорий, почему-то забыта.
Вызывает сомнения порядок введения временной
финансовой администрации в регионе. В
соответствии с п. 2 ст. 168 законопроекта
"О внесении изменений и дополнений
в Бюджетный кодекс РФ" ходатайство
о введении временной финансовой администрации
в субъекте подается в Высший Арбитражный
Суд Правительством РФ. Подчеркну, что
из этого процесса полностью исключено
Федеральное Собрание, законодательные
собрания регионов, Счетная палата и контрольно-счетные
органы России. Требует уточнения ряд
положений, касающихся деятельности этой
администрации. Согласно поправке, ее
утверждение осуществляется арбитражным
судом. Глава временной финансовой администрации
разрабатывает проект плана восстановления
платежеспособности субъекта (местного
бюджета) на срок, не превышающий 5 лет.
При этом временная финансовая администрация
вводится на срок до 1 года! В законопроектах
отсутствует механизм, обеспечивающий
восстановление платежеспособности субъекта
(местного бюджета) после прекращения
действия временной финансовой администрации.
Предложена редакция статей Бюджетного
кодекса РФ, предусматривающая определение
консолидированного бюджета без учета
межбюджетных трансфертов. Предусматриваемая
децентрализация межбюджетных отношений
сопровождается сужением сферы контроля
со стороны органов государственной власти
за исполнением бюджетов нижестоящего
уровня.
Финансовый контроль. Одним из важнейших направлений совершенствования
бюджетного процесса является систематизация
государственного финансового контроля.
В этом вопросе особенно важно единство
законодательных и исполнительных органов
власти. Определение основ осуществления
государственного и муниципального контроля
не нашло четкого отражения ни в действующем
Бюджетном кодексе РФ, ни в законопроектах.
Анализ статей, связанных с формированием
налоговых доходов бюджетов различных
уровней, показывает, что основные налоговые
доходы сосредоточены на федеральном
уровне. Реформирование федеративных
отношений требует на местном уровне дополнительных
бюджетных расходов, в том числе на управление.
Сформированных доходов бюджетов поселений
и муниципальных районов будет недостаточно
для выполнения ими бюджетных обязательств.
Предусматривается сохранение жесткой
зависимости доходной базы бюджетов субъектов
и консолидированных местных бюджетов
от закрепления за ними федеральных налогов
и сборов. На их долю в будущем придется
почти 78% налоговых доходов. Состав налоговых
доходов консолидированных бюджетов субъектов
изменяется в сторону снижения значения
региональных и местных налогов. Принятыми,
но недействующими главами 13, 14 и 15 части
первой Налогового кодекса РФ было предусмотрено
16 федеральных, 7 региональных и 5 местных
налогов и сборов. В проекте федерального
закона "Об изменениях и дополнениях
в Налоговом кодексе Российской Федерации
и о признании утратившим силу Закона
Российской Федерации "Об основах налоговой
системы в Российской Федерации" предусмотрено
значительно меньше налогов и сборов:
10 федеральных, 2 региональных и 4 местных.
К региональным предлагается отнести
лишь налог на имущество организаций и
налог на игорный бизнес. В составе местных
налогов и сборов предусмотрен транспортный
налог. Показательно, что транспортный
налог в соответствии с действующим законодательством
является источником формирования территориальных
дорожных фондов. В силу своего целевого
назначения он не может быть включен в
состав доходов местных бюджетов общего
покрытия для сбалансированности местных
бюджетов. Суммируя сказанное, можно отметить
необходимость единства осуществления
государственной бюджетной политики и
контроля за ее исполнением. Бюджет является
финансовым выражением целей правительственной
политики, поэтому он должен быть ясен
и прозрачен, как сама государственная
политика.
3.2 Перспективы
развития бюджетного процесса
За последние три года
значительно выросла роль бюджета
как инструмента государственной
экономической политики в области.
Доля его в валовом региональном
продукте увеличилась с 12,5 процента
в 2003 году до 15,8 процента в 2006 году. Экономический
рост, создание условий экономического
благоприятствования, стабилизация и
совершенствование бюджетного процесса
позволили за последние три года:
· обеспечить устойчивый ежегодный
прирост валового регионального продукта;
· увеличить собственные доходы
бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых
ценах, посчитанных с учетом произошедшей
инфляции. Это достигнуто в условиях отмены
проведения взаимозачетов и наполняемости
бюджета только "живыми деньгами";
· сократить плановый дефицит
бюджета до уровня, значительно ниже установленного
Бюджетным кодексом Российской Федерации
– менее 4 процентов. Бюджет области за
2005-2006 годы был исполнен с профицитом;
· исполнять областной бюджет
без привлечения кредитных ресурсов банков,
полностью рассчитаться по выпущенным
ценным бумагам. В настоящее время государственный
долг области значительно ниже установленных
законодательством предельных норм;
· своевременно обеспечивать
финансирование основных социально значимых
расходов, в том числе заработной платы
работникам бюджетной сферы;
· повысить среднедушевой расход
на жителя области в 2,4 раза, плановый показатель
2005 года – 5,6 тыс. рублей.
Дальнейший прогресс в
этой сфере должен сопровождаться повышением
эффективности бюджетной политики
и бюджетного процесса. В 2010 году предстоит
завершить формирование ключевого бюджетно-налогового
законодательства области, нормативных
правовых актов, регламентирующих вопросы
бюджетного процесса. В этой связи принципиально
разделение бюджетно-налогового законодательства
области на налоговое и бюджетное законодательство.
Налоговые законы будут формироваться
и приниматься до рассмотрения и утверждения
бюджетов на очередной финансовый год.
На основе сформированных бюджетно-налоговых
нормативных правовых актов предстоит
дальнейшая регламентация процедуры формирования,
рассмотрения, утверждения и исполнения
бюджета, контроля за его исполнением.
Должна быть закреплена наработанная
органами власти области практика вступления
в силу закона о бюджете до начала очередного
финансового года, законодательного утверждения
ежегодных отчетов об исполнении бюджетов
в форме областных законов. Это обеспечивается
своевременной подготовкой на основе
заблаговременно принимаемого органами
исполнительной власти плана соответствующих
организационных мероприятий, прогноза
социально-экономического развития области,
проекта областного бюджета и прогноза
консолидированного бюджета, представление
этих документов в Законодательное собрание
области до 1 ноября года, предшествующего
планируемому финансовому году. Областные
бюджеты на 2005-2006 годы приняты своевременно.
Большинством муниципальных образований
местные бюджеты принимаются также до
начала финансового года. Так, если на
2005 год только 25 муниципальных образований
или 45 процентов от общего числа территорий
приняли свои бюджеты до начала финансового
года, то на 2006 год - уже 48 или 87 процентов.
Активная работа с бюджетом законодательных
и исполнительных органов государственной
власти, Контрольно-счетной палаты, фискальных
и правоохранительных органов, муниципальных
образований, субъектов права законодательной
инициативы, общественности позволит
обеспечить обоснованность и точность
бюджетных проектировок и законодательно
устанавливаемых норм и правил. Необходимо
не только разделить и обозначить рамки
контроля исполнительных органов власти,
"парламентского" контроля и независимого
аудита Контрольно-счетной палаты, следует
наработать на основе накопленного опыта
такую практику бюджетного контроля, которая
позволит совместными усилиями наиболее
эффективно и целевым образом использовать
средства, обеспечить их сохранность.
В целях проведения единой финансовой
политики в области и обеспечения качественного
мониторинга состояния местных бюджетов
министерством финансов области следует
продолжить проверки местных бюджетов
на соответствие требованиям федерального
и областного бюджетного законодательства.
Уже сейчас, в результате этой работы качество
составления бюджетов муниципальных образований
становится все выше. Основа исполнения
бюджета – четкая регламентация прав,
обязанностей, ответственности и функций
каждого участника бюджетного процесса
– органа, исполняющего бюджет, главных
распорядителей бюджетных средств, бюджетных
учреждений и иных бюджетополучателей
на основе казначейских принципов, в том
числе по учету бюджетных обязательств.
С учетом утвержденного нормативным актом
Администрации области перечня главных
распорядителей средств областного бюджета
предусматривается дальнейшая работа
по повышению эффективности процедуры
исполнения бюджета, в том числе передача
в ведение главных распорядителей всех
расходов бюджета по отраслевому признаку,
включая финансовую помощь местным бюджетам.
В долгосрочной перспективе большее внимание
будет уделено развитию системы экономического
и финансового прогнозирования, выработки,
реализации и оценки выполнения средне-
и долгосрочной бюджетной политики. При
этом является целесообразным отдельное
рассмотрение вопросов текущих и капитальных
(инвестиционных) расходов. Основа этому
– формируемые начиная с 2007 года одновременно
с проектом бюджета среднесрочный прогноз
социально-экономического развития и
перспективный финансовый план. В последние
годы заложены основы сбалансированности
бюджета. Текущие и инвестиционные расходы
в полном объеме подкреплены необходимыми
доходными источниками, снижается накопленная
общая задолженность бюджета, а по ряду
долгов – полностью ликвидируется. Это
должно быть закреплено при формировании
перспективного финансового плана на
три года и стать ориентиром при проведении
долгосрочной бюджетной политики. Наиболее
значимый по объему задолженности многолетний
долг по детским пособиям должен быть
полностью ликвидирован уже в 2010 году.
На основе перспективного финансового
плана должна осуществляться оценка возможности
осуществления планируемых на очередной
финансовый год ассигнований, носящих
долговременный характер, в том числе
расходов на социальные льготы и выплаты,
открытия новой сети бюджетных учреждений
или оказание новых видов бюджетных услуг,
инвестиционных проектов. С его учетом
будет определяться налоговая политика
в части формирования доходной базы бюджета,
долговая политика. В этой связи необходимо
создание в перспективе эффективной системы
социальной защиты малообеспеченных и
наиболее незащищенных слоев населения.
В настоящее время эти вопросы регулируются,
как правило, федеральным законодательством,
поэтому создание эффективной системы
социальной защиты предстоит решать в
увязке с ходом реализации проводимой
на федеральном уровне политики по пересмотру
нефинансируемых "федеральных мандатов",
замене различного рода льгот денежными
выплатами, а также на основе накопленного
с 2006 года опыта целевого финансирования
основных, установленных Федерацией льгот
и компенсаций через механизм целевого
финансирования. В 2010 году намечены и будут
в дальнейшем реализовываться ряд мер
по реформированию адресной социальной
поддержки малоимущего населения, в том
числе создание в министерстве труда и
социального развития области сквозного
(межведомственного) банка данных нуждающихся
в помощи малоимущих семей, концентрация
всех видов адресной поддержки населения
с целью их оптимизации. Поэтапное преобразование
адресной социальной поддержки населения
области предусматривает: