Понятие и условия гражданско - правовой ответственности за вред, причиненный публичной властью

Власть не может быть создана и существовать только для раздачи наград и пряников, а исполнение ее органами или должностными лицами своих функций в пределах предоставленных им полномочий всегда правомерно, даже если при этом происходит причинение вреда. Неправомерными эти действия становятся лишь при их совершении без полномочий либо с их превышением или при злоупотреблении ими.⁶

Обращаясь к редакции ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, можно увидеть, что в них речь идет не о незаконном причинении вреда (убытков), а о незаконных властных действиях (бездействии), причинивших вред.

В связи с этим в данном аспекте  трудно согласиться с рядом авторов, утверждающих, что нарушение того или иного субъективного права  человека всегда незаконно⁷

Причинение вреда действиями органов  публичной власти возможно главным  образом в форме принятия (издания) ими какого-либо властного, правового  акта (приказа, инструкции, указания и  т.д.), тогда как вредоносные действия должностных лиц, напротив, обычно состоят  в их противоправном поведении или  в устных распоряжениях, хотя могут  заключаться и в выдаче ими  соответствующих письменных распоряжений, которые в силу их обязательного  характера подлежат исполнению гражданами или юридическими лицами.

Таким образом, под незаконными  действиями органов публичной власти и должностных лиц следует  понимать не только принятие ими незаконных нормативных или индивидуальных правовых актов, но и их фактические  действия, носящие противоправный характер.

Противоправным может быть не только ненадлежащее осуществление публичной  властью ее прав, выражающееся в  неправомерных действиях ее органов  или их должностных лиц, но и неисполнение властью ее обязанностей, выражающееся в их бездействии (ст. 1069 ГК РФ). Примерами этого являются неправомерный отказ в выдаче необходимого разрешения или документа, отказ в государственной регистрации и т.д., повлекшие имущественный вред для потерпевшего.

Акты органов власти предполагаются законными, поэтому для возложения имущественной ответственности  в данном случае необходимо предварительное  признание таких актов недействительными  в судебном порядке. Признание ненормативного акта недействительным и возмещение причиненного этим вреда производится в одном судебном процессе. Нормативные акты могут быть признаны судом недействительными только в случаях, прямо предусмотренных законом, а иск о возмещении причиненного в связи с этим вреда обычно рассматривается в другом судебном процессе.

Возмещение имущественного вреда, причиненного гражданам и юридическим  лицам в результате издания незаконного  акта государственного органа или органа местного самоуправления, имеет своим  основанием доказанность противоречия содержания такого акта нормам закона или иного правового акта (указа  Президента РФ или постановления  Правительства РФ).

При этом не обязательно речь идет об актах гражданско-правового характера, но всегда - об актах, затрагивающих  имущественную сферу граждан  или юридических лиц. Иначе говоря, противоправность такого акта может  лежать и за пределами гражданского права, однако порожденные его принятием  имущественные последствия всегда носят гражданско-правовой характер.

Закон не содержит каких-либо иных оговорок, касающихся условий ответственности  за вред, причиненный публичной властью. Из этого следует, что данная ответственность  строится по общим правилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах вины причинителя вреда - органа власти или должностного лица, которая предполагается.

Практически опровержение этой презумпции для причинителя, в отношении которого доказана незаконность его действий (или принятого им правового акта), вряд ли возможно, ибо должностные лица и органы публичной власти обязаны знать закон (законодательство в широком смысле) и подчинять ему свои действия.

Особые требования к установлению вины причинителя вреда предъявляются в случае его причинения при осуществлении правосудия (т.е. судьями в результате рассмотрения и разрешения ими конкретных гражданских и уголовных дел). Такой вред может быть возмещен при установлении вины судьи и вынесении незаконного решения (приговора или иного судебного акта) приговором суда, вступившим в законную силу. Данное требование не распространяется на случаи причинения вреда гражданам судебными органами, предусмотренные п. 1 ст. 1070 ГК РФ.

Объективно возможны случаи, когда судебные органы действовали добросовестно и правомерно (законно) в полном соответствии с требованиями УПК РФ, но при этом к ответственности был привлечен невиновный. Факт привлечения к ответственности невиновного в данном случае нельзя поставить этим лицам в вину, однако формальная правомерность (законность) уголовного преследования не может и не должна исключать возмещения вреда, причиненного невиновному в силу особенности и исключительности данного случая причинения вреда⁸.

Таким образом, специфика  обязательства по возмещению вреда, причиненной органами власти, выражается, во-первых, в характере деятельности причинителя. Такая деятельность является властно-административной, создающей юридическую обязательность ее актов, ограничивающих субъективные права. Возможность и необходимость таких ограничений прямо основана на характере властной деятельности и вытекает из закрепленных законодательством полномочий соответствующих органов.

Во-вторых, особым образом  проявляется такое условие возмещения вреда, как противоправность действий причинителя. Противоправными эти действия являются, если они: совершаются при отсутствии полномочий либо с их превышением или при злоупотреблении ими; противоречат не только закону, но и иным нормативным правовым актам, регулирующим деятельность причинителя.

2.  Гражданско-правовая ответственность публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти

2.1. Публичное образование, его органы и должностные лица 
как субъекты властных действий (бездействия), причиняющих вред

При рассмотрении ответственности  за вред, причиненный осуществлением власти одним из первых бросается  в глаза тот факт, что во всех нормах, регулирующих эту ответственность, с удивительной настойчивостью проводится разделение на стороне причинителя вреда на субъектов, причиняющих вред, и субъектов, возмещающих этот вред. Например, ст. 53 Конституции РФ. Исходя из ее смысла вред причиняется органами государственной власти или их должностными лицами, а возмещается государством. То же самое и со ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ. Вред (убытки) причиняется государственными (муниципальными) органами или их должностными лицами, а возмещается за счет, соответственно, казны, т.е. Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Но в таком случае кто  является правонарушителем и причинителем вреда: само публичное образование (государство, субъект РФ, муниципальное образование), или же оно выступает неким гарантом возмещения вреда, причиненного его органами и должностными лицами? Такое нормативное разделение вызывает к жизни утверждение о том, что публичное образование, в общем-то, к причиненному вреду не имеет никакого отношения, оно лишь гарантирует его возмещение и принимает на себя ответственность за действия каждого должностного лица или органа.

Так Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях через посредство своих органов или специально назначаемых представителей. Помимо этого органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами (например, федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления), вправе выступать в гражданских правоотношениях и нести бремя ответственности за свои действия от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности. При этом закон исходит из того, что их основная деятельность состоит в осуществлении властных полномочий в сфере, определяемой законом, на основе бюджетного финансирования.

Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему исполнительных органов власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. На уровне субъектов РФ органами государственной власти, правомочными своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, являются органы законодательной (законодательные собрания, верховные советы, парламенты, думы и др.) и исполнительной (правительства, администрации, мэрии, департаменты и др.) власти.

Указанные в п.2 ст.125 ГК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в рамках установленной для них компетенции без специальных поручений. Согласно ст.131 Конституции и Закону о принципах организации местного самоуправления от 06.10.2003 № 131 ФЗ,⁹ органы местного самоуправления, которые от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в п.1 ст.125 ГК РФ, определяются населением, проживающим на их территории, самостоятельно. Единой системы органов самоуправления в стране не существует. В качестве таких органов в настоящее время выступают и местные советы, и собрания народных представителей, и думы, и администрации, и префектуры, и другие органы.

В п.3 ст.125 ГК речь идет о государственных  органах, органах местного самоуправления, а также юридических лицах  и гражданах, которые могут от имени Российской Федерации, субъектов  РФ и муниципальных образований  и по специальному поручению органов  государственной власти, органов  местного самоуправления выступать  в гражданских правоотношениях  на основе делегированных им полномочий. Правовым основанием этому служат нормативные  акты Российской Федерации, субъектов  РФ, муниципальных образований и  принимаемые во исполнение их уполномоченными  на то органами государства и органами местного самоуправления решения по осуществлению представительских  функций. Так, учредителями от имени  государства в предприятиях, создаваемых  с участием иных лиц, выступают органы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом. Согласно п.4 Указа Президента РФ от 10.06.1994 № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» представителем государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, могут быть как государственные служащие, так и иные граждане Российской Федерации.¹⁰

Итак, можно сделать следующий  вывод.

Действия (бездействия) органов  государственной (муниципальной) власти и их должностных лиц по осуществлению  ими властных функций и полномочий представляют собой действия (бездействие) самих публичных образований  и от них исходят. В лице органов  государственной (муниципальной) власти и их должностных лиц происходит лишь персонификация действий (бездействия) самих публичных образований.

Наделение органа власти властными  полномочиями и компетенцией, а также  возможность органа власти действовать (бездействовать) не делает его самостоятельным  субъектом властной деятельности.

2.2. Порядок возмещения публичными образованиями вреда, причиненного осуществлением власти

Статья 126 ГК РФ устанавливает  особый режим иммунитета публичной  собственности, согласно которому Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное  образование не отвечают по своим  обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имуществом, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, основной массив публичной собственности, который мог бы гарантировать реализацию ответственности публичных образований за причиненный вред, выведен из-под удара ответственности.

Гражданское законодательство допускает возмещение вреда, причиненного осуществлением власти, лишь за счет имущества, объединенного общим понятием «казна» (ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Согласно абз. 2 п. 4 ст. 214 и абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ казну РФ, субъекта РФ и муниципального образования составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями (далее - иное незакрепленное имущество). Наверное, в связи с этим высшие судебные инстанции в абз. 3 п. 12 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указали, что при удовлетворении иска о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.¹¹

При обращении взыскания на средства соответствующего бюджета по искам к Российской Федерации, субъекту РФ и муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов статья 242.1 БК РФ, устанавливая общие положения, регулирует порядок предъявления исполнительного документа и основания для его возврата. В соответствии с п. 2 ст. 242.1 БК РФ к исполнительному документу должны быть приложены заверенная судом копия судебного акта, на основании которого он выдан (кроме судебного приказа), и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены денежные средства, подлежащие взысканию.