13) административно-правовые
нормы отличаются мобильностью,
которой подвержены как сами
управленческие отношения, так и
их участники. Они способны как
порождать и развивать новые
общественные отношения, адекватные
требованиям развития общества,
так и вытеснять из сферы
управления общественные отношения,
не отвечающие современным условиям.
Таким образом, исходя из проанализированных
определений, основываясь на вышеперечисленных
особенностях, попытаемся сформулировать
собственное определение административно-правовой
нормы: это устанавливаемая и охраняемая
государством общеобязательная, широкая
по сфере применения, достаточно мобильная
модель, определяющая правила поведения
и контролирующая состояние общественных
отношений в сфере: а) деятельности исполнительной
власти (государственного управления);
б) административно-правового статуса
личности (гражданина); в) административно-процессуальных
отношений и определения в них роли и места
личности (гражданина); г) ответственности
исполнительной власти (ее физических
и юридических лиц) перед личностью (гражданином).
1.2 Характеристика
способов реализации норм административного
права
Традиционно под реализацией
административно-правовых норм понимают
практическое претворение в жизнь правил
поведения в интересах упорядочения и
урегулирования общественных отношений.
Как и любой отраслью права,
административным правом используются
следующие основные способы реализации
собственных административно-правовых
норм13: исполнение, соблюдение, использование,
применение. При этом возможный способ
реализации предопределяется содержанием
правовой нормы, например тем, содержит
ли она предписание, формулирует запрет
или предоставляет возможности для реализации
субъективных прав.
Исполнение. Это точное следование
субъектами (участниками) административно-правовых
отношений предписаниям, указаниям, требованиям,
определяемым нормами административного
права. Исполнение предполагает активные
действия субъектов, на которых распространяются
соответствующие нормы административного
права. Напротив, пассивное поведение,
невыполнение предписаний могут рассматриваться
как противоправное поведение, влекущее
юридическую ответственность. Так, в соответствии
с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф
должен быть уплачен лицом, привлеченным
к административной ответственности,
не позднее шестидесяти дней со дня вступления
постановления о наложении административного
штрафа в законную силу, либо со дня истечения
срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ. В свою очередь, неуплата
административного штрафа в сроки рассматривается
как противоправное деяние и влечет юридическую
ответственность, в конкретном случае
административную: в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ влечет наложение административного
штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного
административного штрафа, но не менее
одной тысячи рублей, либо административный
арест на срок до пятнадцати суток, либо
обязательные работы на срок до пятидесяти
часов.
Соблюдение как способ реализации
административно-правовых норм по содержанию
достаточно близок к исполнению. При соблюдении
субъект (участник) административно-правовых
отношений обязан воздерживаться от совершения
деяний, запрещенных данными нормами.
Здесь имеет место как бы пассивное исполнение:
субъект может не предпринимать активных
действий, характерных для исполнения,
однако обязан выполнять определенные
условия, формулируемые через запреты,
которые представляют собой негативную
оценку тех или иных действий и явлений
со стороны государства. Нарушение запрета
влечет привлечение к юридической ответственности,
вид которой зависит от характера запрета
и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»14 определен большой перечень
запретов, связанных с гражданской службой.
В связи с ее прохождением гражданскому
служащему, в частности, запрещается:
осуществлять предпринимательскую
деятельность;
получать в связи с исполнением
должностных обязанностей вознаграждения
от физических и юридических лиц (подарки,
денежное вознаграждение, ссуды, услуги,
оплату развлечений, отдыха, транспортных
расходов и иные вознаграждения);
использовать в целях, не связанных
с исполнением должностных обязанностей,
средства материально-технического и
иного обеспечения, другое государственное
имущество, а также передавать их другим
лицам;
прекращать исполнение должностных
обязанностей в целях урегулирования
служебного спора.
Нарушение данных запретов
в зависимости от конкретных обстоятельств
влечет различные виды ответственности:
от дисциплинарной до уголовной.
В качестве других примеров
соблюдения норм административного права
мы можем обратиться к многочисленным
запретам, установленным правилами дорожного
движения, пожарной безопасности и подобными
нормативными правовыми документами.
Использование представляет
собой добровольное совершение субъектами
административно-правовых отношений правомерных
действий, направленных на осуществление
личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой
административным правом. Использование
может характеризоваться как самостоятельное
решение субъекта относительно возможностей,
предоставляемых этим правом, и носить
как активный, так и пассивный характер.
Так, для того чтобы реализовать свое субъективное
право поступления на военную службу по
контракту, заинтересованный субъект
должен совершить ряд активных действий,
предусмотренных законодательством о
военной службе. Однако субъект может
воспользоваться правом не поступать
на данную службу, поскольку обязанность
такого поступления не предусмотрена
законом. Тем самым субъект может реализовать
свои иные субъективные права, например
право на предпринимательскую деятельность.
Отметим, что само требование лицензирования
отдельных ее видов установлено не административным,
а гражданским правом: п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ15 предусмотрено, что отдельными
видами деятельности, перечень которых
определяется законом, юридическое лицо
может заниматься только на основании
специального разрешения (лицензии).
Спецификой административно-правовых
норм является то, что посредством использования
заложенных в них возможностей заинтересованные
субъекты реализуют свои права не только
в сфере административного права, но и
в сферах, регулируемых гражданским, семейным,
трудовым правом, правом социального обеспечения
и иными отраслями российского права.
Так, используя возможности, предусмотренные
законодательством о лицензировании16, заинтересованный субъект
получает лицензию на осуществление вида
деятельности, подлежащего лицензированию.
Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую
деятельность, отдельные виды которой
требуют специального разрешения (лицензии).
Применение - наиболее характерный
для административного права вид реализации
административно-правовых норм. Применение
подразумевает издание компетентными
органами исполнительной власти и их должностными
лицами юридических актов, основанных
на материальных и процессуальных нормах.
Например, принятие решения по конкретной
жалобе гражданина или юридического лица,
решения о государственной регистрации
юридического лица, издание приказа о
зачислении на военную службу, вынесение
постановления о привлечении лица к административной
ответственности. Реализация административно-правовых
норм посредством применения - исключительная
прерогатива полномочных органов исполнительной
власти и их должностных лиц.
Некоторые административно-правовые
нормы (прежде всего об установлении административной
ответственности, а также об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права
граждан) применяются в судебном порядке.
Например, при наложении административного
наказания за совершение административного
правонарушения, если данная категория
правонарушений в соответствии с КоАП
РФ рассматривается судом (ст. 23.1). Так, исключительно судом рассматриваются
дела, связанные с заведомо ложным вызовом
пожарной охраны, милиции, скорой помощи
или иных специализированных служб (ст. 19.13). Исключительно судом могут
применяться отдельные виды административных
наказаний, например административный
арест (ст. 3.9). Ни граждане, ни коммерческие
организации, ни общественные или религиозные
объединения, никакие иные субъекты административно-правовых
отношений не имеют права применять нормы
административного права. Они могут обращаться
к органам исполнительной власти и их
должностным лицам, например, с заявлением
о регистрации вновь создаваемого юридического
лица, с жалобой на неправомерные, по мнению
обращающегося, действия сотрудников
внутренних дел, с ходатайством о заключении
сделки, подпадающей под действие антимонопольного
регулирования, и т.п.
Однако, повторимся, принятие
решения о применении конкретных административно-правовых
норм к соответствующему правоотношению,
издание соответствующего правового акта
остаются в компетенции органа исполнительной
власти и его должностного лица.
ГЛАВА
2. ПРАВОРИМЕНЕНИЕ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ
НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
2.1 Элементы правоприменения
Правоприменение как способ
реализации норм административного права
структурно складывается из 4 взаимосвязанных
элементов17:
1) определение фактических
обстоятельств (например, изучение
протокола об административном
правонарушении, ознакомление с
личным делом лица, желающего
поступить на военную службу
по контракту, оценка изложенного
в жалобе на действия сотрудника
дорожно-патрульной службы и т.п.);
2) юридическая квалификация,
представляющая собой установление
юридической основы дела, выбор
и анализ норм права, подлежащих
применению к конкретной ситуации;
3) издание соответствующего
акта применения права, в котором
мотивированно излагается решение
по ситуации (например, принятие
постановления по делу об административном
правонарушении). Так, ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ определены обязательные
требования к содержанию постановления
по делу об административном правонарушении.
В данном постановлении, в частности, должны
быть указаны:
- должность, фамилия, имя, отчество
судьи, должностного лица, наименование
и состав коллегиального органа, вынесших
постановление, их адрес;
- дата и место рассмотрения дела;
- сведения о лице, в отношении
которого рассмотрено дело;
- обстоятельства, установленные
при рассмотрении дела;
- статья Кодекса или закона субъекта
Российской Федерации, предусматривающая
административную ответственность за
совершение административного правонарушения,
либо основания прекращения производства
по делу;
- мотивированное решение по
делу;
- срок и порядок обжалования
постановления.
4) исполнение принятого
решения. При этом оно необязательно
должно исполняться лицом, его
принявшим. Как правило, исполнение
решения возлагается на уполномоченные
органы исполнительной власти
и их должностных лиц. Например,
в соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи
об административном аресте исполняется
органами внутренних дел немедленно после
вынесения такого постановления.
Иногда возможен факультативный
элемент, связанный с обжалованием принятого
решения. Однако жалоба заинтересованного
субъекта будет рассматриваться также
в рамках четырех названных элементов
правоприменения. По сути, рассмотрение
жалобы представляет собой новый его уровень.
Традиционно правоприменение
как способ реализации административно-правовых
норм рассматривают в контексте издания
компетентным органом исполнительной
власти, должностным лицом или судом определенного
правового акта. Однако, на наш взгляд,
необходимо учитывать и еще одну область
правоприменения, которое может осуществляться
без издания соответствующих актов. Речь
идет о непосредственных фактических
действиях, которые вправе осуществлять
должностные лица, государственные служащие
в рамках полномочий, предоставленных
им нормативными правовыми актами. Наиболее
характерным примером таких действий,
по нашему мнению, будет применение военнослужащими,
сотрудниками органов внутренних дел,
другими государственными служащими оружия
и специальных средств в порядке, установленном
соответствующими законодательными актами.
Рассмотрим в качестве примера
соответствующие положения Федерального закона «О государственной охране»18, подробно регламентирующие
применение физической силы, специальных
средств и оружия сотрудниками федеральных
органов государственной охраны. В соответствии
со ст. 25 названного Закона сотрудники
органов государственной охраны имеют
право применять физическую силу, в том
числе боевые приемы рукопашного боя,
для пресечения преступлений и иных правонарушений,
задержания лиц, их совершивших, преодоления
противодействия законным требованиям
сотрудников, если ненасильственные способы
не обеспечивают исполнение возложенных
на них служебных обязанностей. В соответствии
со ст. 26 данного Закона сотрудники
органов государственной охраны имеют
право применять состоящие на вооружении
органов государственной охраны специальные
средства в случае:
1) отражения нападения
либо угрозы нападения на объекты
государственной охраны;
2) отражения нападения
либо угрозы нападения на сотрудников
органов государственной охраны
и других государственных органов
обеспечения безопасности и граждан
или пресечения оказываемого
сотрудникам сопротивления;
3) отражения нападения
либо угрозы нападения на охраняемые
объекты и транспортные средства,
а равно освобождения их при
захвате;
4) задержания правонарушителей
и лиц, в отношении которых
имеются достаточные основания
полагать, что они намерены оказать
вооруженное сопротивление или
воспрепятствовать исполнению сотрудниками
органов государственной охраны
возложенных на них служебных
обязанностей, и доставления их
в органы внутренних дел Российской
Федерации;
5) пресечения массовых
беспорядков и групповых действий,
нарушающих деятельность объектов
государственной охраны;