Административная реформа и её результаты

К 1719 г. изменилась также структура  областной администрации. Вместо губернии основной единицей административного  управления стала провинция. Их было около пятидесяти. Деление губернии сохранилось, но во власти губернаторов осталось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. По остальным вопросам провинциальные воеводы сносились непосредственно с коллегиями и Сенатом.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте. Там отмечено, что «монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах [7].

Административные реформы, сопровождавшиеся созданием иерархии учреждений и  иерархии чиновников, вооруженных регламентами, уставами и наставлениями завершили  возникновение в России бюрократии. Без бюрократии не может существовать ни одно цивилизованное государство. Вопрос состоит в том, находится ли она под контролем общества, т. е. таких демократических институтов, как оппозиционные партии, гласность, свобода печати, или действует бесконтрольно, превращаясь во всевластную организацию. Пётр понимал подобную опасность бюрократии и пытался ограничить её всевластие при помощи бюрократических же учреждений и прокуратуры, которым поручался контроль за чиновниками. Иных форм контроля монархический режим не допускал. Поэтому бюрократическая форма контроля дала ничтожные результаты, как при Петре, так и его преемниках.

Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти.

После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощённый взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества.  Вся её работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и, прежде всего, реформы административной [8].

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо определить её цель, что подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.

Под «административной реформой» принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов [18].

1.2. Теоретические аспекты изучения административной реформы в международной практике

В международной практике под административными  реформами понимается изменение институтов (отношений, организаций, правил функционирования) исполнительной власти, а зачастую - общественного сектора в целом.

 Административные реформы предполагают  радикальные изменения в системе  государственного управления, в  том числе его законодательной  базы. Для сохранения и развития  результатов реформ, действие которых  охватывает ограниченный период времени, необходима система управления изменениями, обеспечивающая «доводку» сложившихся в процессе реформирования институтов государственного управления, распространение лучшей практики и формирование повестки дня будущих реформ. Постоянное улучшение исполнительной власти является условием решения национальных политических и социально-экономических задач, обеспечения конкурентоспособности страны в мире.

А.Е. Шадрин указывал на значение совершенствования бюрократической организации для экономического развития. Однако в дальнейшем больше внимания уделялось негативным аспектам бюрократии, а вопрос о том, «…какая структура государства будет скорее всего способствовать экономическому росту, был просто забыт» [29].

 В научной статье «Совершенствование властных отношений как условие модернизации управленческой деятельности» В.А. Потехин показал, что улучшение бюрократической организации, резервы которого имеются в любой стране, является фактором и условием социально-экономического развития [16].

Традиционными ориентирами административных реформ являются повышение качества общественных услуг (включая государственные), экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг), укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов и программ) [22] .

Наряду с такими общими ориентирами  административной реформы, имеющими форму  пожеланий, формируются цели конкретных групп интересов - политиков, чиновников разных уровней, институтов гражданского общества, выражающие их персональные (групповые), непосредственные интересы.

Институты гражданского общества и  граждане являются клиентами исполнительной власти и выступают за прозрачность, открытость и отзывчивость государственных органов, требуют эффективности и гарантий качества услуг общественного сектора. Чем более развито гражданское общество (чем в большей степени оно включено в процесс принятия решений и разделяет ответственность за них), тем обоснованней и умереннее его требования к исполнительной власти и тем чаще эти требования удовлетворяются.

Общественный вес и относительное  значение каждого из игроков на административно-политической сцене - гражданского общества, политиков  и бюрократов - определяют реальную композицию целей административной реформы в той или иной стране. В странах с преобладающим значением бюрократии в обществе, например, цели открытости и подконтрольности исполнительной власти имеют меньшую вероятность постановки и достижения, чем в странах с развитыми и влиятельными гражданскими институтами [27].

Цели административных реформ, безусловно, отражают баланс групп интересов, сложившийся  в обществе, но вместе с тем предполагают изменение этого баланса. В этом изменении и состоит их главная  роль. Изменение общественного выбора в пользу тех или иных групп интересов задает вектор административным преобразованиям. Поскольку в демократическом обществе выразителями общественного выбора являются политики, то именно на них, а не на бюрократов, ложится главная ответственность за формулировку целей реформ.

Таким образом, контекст административных реформ гораздо шире административных, управленческих (технологических) преобразований. Эти изменения имеют пределы, определяемые сложившимся государственным  устройством, действующим законодательством и судопроизводством. Именно поэтому административные реформы почти всегда рассматриваются как элементы более широких политических программ и проводятся в жизнь не бюрократами, а политиками.

М.А. Краснов утверждал, что «…администрирование находится вне сферы политики. Административные вопросы не являются вопросами политическими. Политики не должны иметь возможность манипулировать органами исполнительной власти, а лишь устанавливать задачи для администрации» [8]. Наряду с обоснованностью определения целей разного уровня успех реформы, как и любой иной программы действий, зависит от согласованности обеспечивающих её мероприятий, последовательности, ресурсной и экспертной поддержки. В большинстве стран, где эти вопросы были решены корректно, реформы оказались результативными. Там же, где реформы были лишь провозглашены политиками и полностью отданы на откуп бюрократам, положительных изменений достичь не удалось. Более того, сами реформы оказались дискредитированы. Примером неудачи может быть бюджетная реформа в Таиланде в 1999-2000 гг. По заключению экспертов, причина её провала состояла в том, что «…слишком большие, нереалистичные задачи реформы были возложены на агентства при их минимальной внешней поддержке»[8].

В большинстве стран реформы государственного управления развиваются под маркой так называемого нового государственного управления (New Public Management, или сокращенно - NPM). NPM, которому насчитывается уже более тридцати лет, подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Широкое распространение NPM связано с тем, что набор технологий и практик, объединяемых под этим названием, в значительной степени инвариантен к форме государственного устройства и может быть применен в странах с различными политическими режимами. Пожалуй, единственным условием для применимости NPM является рыночный характер экономики. Один из экспертов в области нового государственного управления Роберт Бен определяет NPM как «…коллекцию тактик и стратегий, нацеленных на преодоление неэффективности, присущей традиционной модели государственного сектора…» [3].

Использование компьютеров, информационных сетей и баз данных позволяет  обеспечить оперативное управление, объективный, относительно дешевый учёт и контроль деятельности органов исполнительной власти, их подразделений и отдельных служащих, создать мощную информационную поддержку процессу принятия решений.

То, что ранее невозможно было сделать  из-за больших транзакционных издержек (например, поэтапный контроль административных процессов и отдельных служащих), теперь возможно с применением электронного документооборота и других информационных технологий (ИТ). На пути внедрения NPM и совершенствования бюрократической организации стоит одна общая проблема, связанная с оценкой результативности.

В традиционной бюрократической системе  основным критерием результативности служит полнота и чёткость исполнения законов, правил, поскольку они выражают общественные приоритеты. В то же время законы зачастую допускают широкий выбор вариантов конкретных действий, в том числе выгодных бюрократам, а не обществу. Формирование законов прямого действия, детальных процедур и правил, согласованных с приоритетами, является необходимым условием повышения общественной полезности традиционной бюрократии. Аналогично условия контрактов в рамках NPM, сформулированные не вполне конкретно, могут не гарантировать желаемых общественных результатов. Детализация и конкретизация заданий и условий их выполнения является главным признаком движения к управлению по результатам, будь то в рамках традиционной бюрократической модели или в модели NPM.

В тех сферах, где возможны определение  и контроль результата, новое государственное  управление получает преимущество за счет привлечения инициативы и ресурсов частного сектора к оказанию общественных услуг, в то время как традиционная бюрократия опирается лишь на собственные силы. NPM использует систему государственного заказа, аутсорсинга, частно-государственного партнерства, т.е. потенциал частного сектора для решения общественных задач, что позволяет гибко реагировать на изменение спроса на общественные блага и услуги. Однако расширение взаимодействия государства, в лице отдельных органов и чиновников, с частным сектором повышает опасность принятия невыгодных для общества решений, коррупции. Вероятность таких решений тем ниже, чем более детальны, открыты и прозрачны планируемые результаты, критерии и процедуры принятия решений.

Таким образом, административная реформа  предполагает сочетание совершенствования бюрократии, как в её традиционном понимании, так и в контексте нового государственного управления.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА  В РОССИИ

И ЕЁ РЕЗУЛЬТАТЫ

2.1. Административная  реформа в России

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора [24].

Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства  в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата [24 ].

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.