Административная юстиция, ее признаки, виды, зарубежная практика

Административная юстиция США представляет собой систему органов и должностных лиц, осуществляющих квазисудебные функции в органах управления, т.е. рассматривающих административные споры, возникающие в связи с деятельностью органов публичной власти между гражданами (частными лицами) и государством (публичным управлением). Таким образом, органы административной юстиции становятся как бы "судьями в своем собственном деле".

Административные органы рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя, таким образом, правосудие, т.е. функции судебной власти, причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей юрисдикции. Деятельность органов административной юстиции характеризуется в большей мере как успешная, ибо дела и споры рассматривают лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями, обладающие специальными познаниями в конкретной сфере управления и наделенные полномочиями по рассмотрению административных споров.

В систему административной юстиции входят следующие органы и должностные лица: руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах; специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают различные споры; специализированные органы административной юстиции, которые создаются в структуре исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды); судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли).

Характерными чертами правового установления юрисдикции органов административной юстиции являются:

1) рассмотрение споров между гражданами и органами исполнительной власти;

2) содержание спора составляют принятые органами исполнительной власти решения (административные акты), действия (бездействие);

3) гласность и доступность административного процесса.

Административная судебная практика в США показывает, что судебные иски в большинстве случаев касаются незаконных решений и действий органов управления и служащих, которые нарушают права и свободы граждан. Последние вправе требовать приостановления или отмены административных актов (постановление о запрете) либо объявления его "ничтожным" (декларативное решение суда о признании действия незаконным). Если принятое органами административной юстиции решение не удовлетворяет гражданина, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации причиненного ему ущерба. [c 109, 6]

Многие из применяемых субъектами управления законов предполагают возможность судебной правовой защиты, которая указывает на необходимость обращения в общие суды или в суды со специальной компетенцией; эти законы порой содержат положения о форме, сроках и видах правовой защиты. В США не существует специального административного судопроизводства со специфическими административными судами; вместе с тем управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматриваются также патентными, налоговыми судами и административными судьями, действующими обособленно от органов управления.

Порядок формирования специализированных органов административной юстиции определяется многочисленными нормативными актами: в некоторых случаях служащие этих органов назначаются Президентом; отдельные лица назначаются на должности приказами руководителей министерств и ведомств, сохраняя при этом высокую степень судебной независимости. Административные судьи, являясь государственными служащими, имеют высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои квазисудебные полномочия. При отправлении правосудия административные судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для государственных служащих запретами и ограничениями (политический нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т.п.).

Федеральный закон об административной процедуре устанавливает правила разрешения спора соответствующим органом административной юстиции. Такой процедуре присущи черты всякого административно-процессуального разбирательства: действуют принципы производства; устанавливается процессуальный статус участников процесса; последовательное совершение процессуальных действий в рамках традиционных стадий процесса; компетенция органа административной юрисдикции на различных стадиях производства; решения, принимаемые органами административной юрисдикции.

Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению. Затем административный судья открывает слушание дела, кратко излагает содержание дела, выносит решение о допустимости доказательств, разрешает процедурные вопросы. Разбирательство протоколируется. Участники производства имеют широкий набор прав и возможностей для принятия объективного и законного решения по делу: они представляют доказательства, имеют право пользоваться помощью адвоката, оспаривать доказательства, представленные другой стороной, заявлять требования и т.д. При вынесении решения по делу административный судья должен руководствоваться только теми доказательствами, которые были заслушаны в процессе разбирательства, соответствующим образом запротоколированы и оценены. Решение по делу должно быть обоснованным, что обеспечивает права и свободы граждан, а также создает предпосылки для качественного рассмотрения судом общей юрисдикции жалобы на решения органа административной юстиции. [c 21, 30]

В США возможно непосредственное обращение в суд второй инстанции, обусловленное тем, что органы управления в большинстве случаев документируют процедуру управления, управленческие действия и основания для принятия решения таким образом, что дальнейшего изучения фактов и обстоятельств не требуется; следовательно, первая инстанция (где, как правило, анализируются фактические обстоятельства) становится излишней. При отсутствии специальных правовых предписаний используются основные положения о компетенции (подсудности) федеральных судов. Гражданин может и не использовать свое право подачи иска в суд, так как он имеет возможность просто оспорить постановление (решение) органа управления. В данном случае для претворения этого постановления в жизнь органу управления необходимо получить судебное распоряжение. Таким образом, гражданин так или иначе может высказать свое неодобрение по поводу изданного органом управления постановления (распоряжения).

За деятельностью различных органов административной юстиции осуществляется надзор со стороны судов общей юрисдикции, которые обеспечивают доступность и эффективность средств правовой защиты прав и свобод граждан. Административные органы действуют в пределах принадлежащей им компетенции. Вместе с тем суд, осуществляя надзор за деятельностью административных органов, руководствуется принципом доверия к полномочиям и компетентности органа управления (агентства).

Право на судебную защиту от неправомерных действий органов управления имеет каждый, кому причинен ущерб административным учреждением. Гражданин имеет право обжаловать решение органа административной юстиции в судебном порядке, что весьма тщательно детализировано федеральным законодательством и нормативными актами штатов. Если частные лица или корпоративные предприятия не удовлетворены решением административных органов (агентств), затрагивающим их права и законные интересы, то они могут возбудить дело в федеральном суде. Суд может признать действия административных органов незаконными и недействительными, а также приказать им пересмотреть свое решение. [c 36, 7]

Суды признают решения органов административной юстиции только в рамках системы административных органов. Они могут принять к производству любую жалобу, если считают, что решение администрации противоречит положениям законов. На практике принято руководствоваться традиционным мнением, согласно которому дело может быть принято к рассмотрению в том случае, если оно прошло все инстанции в рамках административного процесса. [c 158, 5]

Законодатель установил различные формы судебного контроля за действиями и решениями административных органов. В качестве главных объектов судебного контроля выделяются действия административных органов, оформленные в виде нормативных и индивидуальных правовых актов управления. Судебный контроль разделяется на два вида: статутный, т.е. когда контроль легализован законодательством, и нестатутный, т.е. когда суды выносят так называемые "прерогативные" приказы (хабеас корпус, мандамус, инджанкшн). "Хабеас корпус" как судебный приказ направляется судом должностному лицу с целью освобождения из-под стражи незаконно задержанного (последнего доставляют в суд, который и может приказать, в необходимых случаях, освободить задержанного). "Мандамус" - это судебный приказ нижестоящему суду или должностному лицу, фиксирующий обязанность административного органа прекратить бездействия и совершить то, что по закону оно должно сделать, т.е. мандамус направляется с целью принудительного выполнения администрацией своих публичных обязанностей. "Инджанкшн" - заявление о судебном запрете, т.е. приказ суда, запрещающий административному органу или должностному лицу совершить действия либо требующий прекратить действия, на совершение которых по закону у них не имеется полномочий.

У судов имеются и другие средства воздействия на органы административной юстиции. Например, в необходимых случаях они издают судебные приказы, которые обязывают административные органы совершить определенные действия либо воздержаться от них. Судебные приказы характеризуются многообразием и имеют целевое назначение. Например, может быть издан "запретительный" судебный приказ, в соответствии с которым органы административной юстиции обязаны прекратить дальнейшее производство по делу.

Недостатками действующего в США административного процесса являются, по нашему мнению, длительные сроки рассмотрения органами административной юстиции споров, а также возрастающие финансовые расходы на проведение процесса.

2.2 Административная юстиция Франции

Французская система административной юстиции (признанная классической) характеризуется наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.е. все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения), и организационно практически не отличается от гражданских судов. Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации. Вместе с тем французская административная юстиция - это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель - регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права. Главной отличительной чертой и назначением французского судебного контроля за управлением является объективный судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет, будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.

Члены административных трибуналов - это чиновники, сведущие в вопросах управления. В сфере административной юстиции создана развитая система подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа. Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудитора и постепенно могут достичь должностей председателей административных трибуналов или докладчиков в Государственном Совете, которые рассматривают важнейшие государственные дела. Состав административного трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.

Административная юстиция Франции характеризуется историческими особенностями, которые обусловили ее современное правовое состояние. По признанию французских ученых, для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин "правосудие" ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и гражданской юстицией.

Исторически Государственный Совет создавался как "советующий орган" при правительстве, наделенный законодательными полномочиями. В последующие годы он стал выполнять "министерские" (управленческие) функции и разрешать жалобы частных лиц против управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного судебного органа. И сегодня Государственный Совет осуществляет обе функции: как суд и как консультативный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов. В результате реформы французской системы административной юстиции в 1987 г. (по Закону от 31 декабря 1987 г.) исторически сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и создана трехступенчатая система в административной юстиции. Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между административными судами (трибуналами) и Государственным Советом, которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций по поводу решений административных судов первой инстанции. [c 84, 10]

Еще с конца XVII в. во Франции существовали два принципа судейской деятельности, в соответствии с которыми судьям запрещалось: а) оценивать конституционность закона; б) вмешиваться в деятельность органов управления. В дальнейшем действие второго принципа было значительно ослаблено в связи с созданием административной юстиции, а первый принцип действует и поныне.

Как уже было отмечено, административная юстиция Франции отличается определенной спецификой, отражающей дуализм судебной системы в стране. Во-первых, во Франции функционируют суды двух видов - общие и административные, при этом разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т.е. возникает проблема: в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Во-вторых, в силу принципа разделения властей деятельность администрации регламентировалась, в основном, нормами административного права. В то же время только административные суды (они же являлись создателями этого права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых выступала администрация. С другой стороны, административная юстиция до настоящего времени интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней. Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между политической властью и администрацией.