Порядок предоставления земель гражданам

Процедура предоставления земельного участка для строительства  без предварительного согласования начинается с проведения работ по формированию земельного участка, которые включают в себя: подготовку проекта границ земельного участка и установление его границ на местности; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение; принятие решения о проведении торгов; публикацию сообщения о проведении торгов.

В качестве продавца земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или  орган местного самоуправления, а  в качестве организатора торгов – собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация.

По итогам проведения торгов подписывается протокол о  результатах торгов, на основании  которого заключается договор купли-продажи земельного участка. Переход права собственности на земельный участок подлежит согласно п. 1 ст. 551 ГК РФ обязательной государственной регистрации¹⁰. Значение государственной регистрации заключается в том, что только с момента такой регистрации покупатель становится собственником земли.

Из п. 1 ст. 30.1. Земельного кодекса РФ следует, что земельные  участки для жилищного строительства  могут быть предоставлены гражданам  не только в собственность, но и в  аренду.

Основанием предоставления земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства служит заявление гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте соответственно Правительства РФ, субъекта РФ, муниципального образования в сети Интернет.

В случае, если по истечении  месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду гражданину, заинтересованному в предоставлении земельного участка и подавшему для этого заявление. Договор аренды земельного участка подлежит заключению с указанным гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.

В случае поступления  заявления о предоставлении в  аренду такого земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, который  является открытым по составу участников и по форме подачи заявок. Решение о проведении аукциона принимает продавец. В качестве организатора аукциона выступает продавец либо действующая на основании договора с ним специализированная организация.

Аукцион проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет. Кроме того, для проведения аукциона для индивидуального жилищного строительства необходимо получение основанных на результатах инженерных изысканий параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства.

Необходимо отметить, что, несмотря на предусмотренную законом возможность предоставления гражданину земельного участка для дачного строительства, специальный порядок предоставления законом не установлен. Особенности предоставления земельных участков для дачного строительства предусмотрены только в отношении некоммерческих объединений граждан. При предоставлении гражданину дачного земельного участка, минуя некоммерческое объединение, приходится применять аналогию закона.

Таким образом, процедура предоставления земельных участков для строительства может быть условно разделена на две основные стадии: во-первых, принятие решения о предоставлении земельного участка компетентными органами; во-вторых, оформление прав на земельный участок: заключение договора, государственная регистрация. На первой стадии приоритет должен быть отдан земельно-правовым нормам и императивному методу правового регулирования, так как на данном этапе принятие административного акта осуществляется исходя из властных полномочий государства согласно перспективам дальнейшего развития конкретного района и иных функций управления. На второй стадии при заключении сделок с земельными участками на основании принятых административных актов должны применяться нормы гражданского права с учетом особенностей объекта – земельного участка, и диспозитивный метод регулирования.

3. Предоставление земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством

 Действующее законодательство, устанавливая порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством не конкретизирует, какие именно цели имеются в виду. Между тем, круг таких целей чрезвычайно широк и разнообразен. Не связанные со строительством цели, присутствуют в рамках всех категорий земель, кроме земель запаса, которые не предоставляются никому и ни для каких целей. 

Типичным примером не связанных со строительством целей  являются земли сельскохозяйственного  назначения, которые согласно п. 1 ст. 78 Земельного кодекса РФ могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Большая часть площади  земель населенных пунктов предназначена для различных видов застройки: жилой, общественно-деловой, промышленной и так далее. В то же время на территории практически любого населенного пункта существуют рекреационные зоны, земли общего пользования, городские леса, особо охраняемые природные территории, то есть территории, по определению не подлежащие застройке.

В составе земель промышленности и иного специального назначения четко различаются семь субкатегорий: земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения. В рамках указанных субкатегорий различается степень доминирования строительного и не строительного использования территории: если земли промышленности практически полностью предназначены для застройки, то, например, земли обороны и безопасности по большей части не застроены (военные полигоны). Различна и оборотоспособность земель в составе разных субкатегорий, а также возможность их предоставления гражданам для целей, не связанных со строительством. В частности земельные участки из состава земель транспорта, лесной промышленности могут предоставляться гражданам для ведения сельскохозяйственного производства в безвозмездное срочное пользование как служебные земельные наделы.

На землях особо охраняемых территорий и объектов любая застройка  в большинстве своем запрещена. Однако есть и исключения. Например, в границах национального парка может быть выделена зона обслуживания посетителей, разрешенное использование которой предполагает размещение «мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей» (п. 1 ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»)¹¹.

На землях лесного  фонда согласно ст.ст. 13, 14 Лесного  кодекса РФ допускается строительство объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры¹². Кроме того, ст. 21 Лесного кодекса РФ предусматривает возможность в ряде случаев строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры. Вместе с тем практика ведения лесного хозяйства показывает второстепенность, с точки зрения занимаемой площади, таких объектов, а следовательно, основное целевое назначение земель лесного фонда – это цели, не связанные со строительством¹³.

В составе земель водного  фонда выделяется две субкатегории: земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах (ст. 102 Земельного кодекса РФ). Следовательно, на землях водного фонда допускается строительство гидротехнических и иных объектов, но процент застройки данной категории земель невелик. Основное разрешенное использование земель данной категории предполагается в целях, не связанных со строительством. Так, например, ст. 37 Водного кодекса РФ указывает следующие цели водопользования: обеспечение питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброс сточных вод и (или) дренажных вод, производство электрической энергии, сплав древесины и так далее¹⁴.

Таким образом, под целями, не связанными со строительством следует понимать ведение сельскохозяйственного производства, лесопользование, водопользование, создание особо охраняемых территорий и объектов, размещение транспортных и иных специальных объектов, использование земель населенных пунктов в рекреационных и иных целях.

Территориальной сферой действия процедуры предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, являются земельные участки преимущественно в составе категории земель сельскохозяйственного назначения. Земли населенных пунктов предназначены для застройки или иного варианта обеспечения нужд населения (например, рекреационных). а потому массово гражданам и юридическим лицам для целей, не связанных со строительством, не предоставляются. Аналогичный вывод следует сделать и по большинству иных категорий земель, целевое назначение которых не предусматривает их предоставление в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам. Кроме того, не все земельные участки могут быть предоставлены гражданам или юридическим лицам в собственность или аренду в связи с их ограничением или изъятием из оборота (ст. 27 ЗК РФ), а также установлением запрета предоставления земельных участков в собственность апатридам, иностранным гражданам и юридическим лицам на приграничных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ). В случае если участки предоставляются для целей, указанных в ст. 33 ЗК РФ (ведение личного подсобного хозяйства, садоводства и т.д.), действуют и предельные размеры предоставления участков, определенные данной статьей, а также требования иных федеральных законов {например, Закона об обороте земель).

Выделение вопросов предоставления земельных участков для целей, отличных от строительства, в отдельный предмет регулирования объясняется в науке земельного права тем, что в этом случае нет необходимости в получении технических условий подключения объектов к инженерным сетям, осуществления проектирования, совершения многих иных действий, присущих процессу подготовки и осуществления строительства¹⁵.

В соответствии со ст. 34 Земельного кодекса при предоставлении земельных  участков для целей, не связанных  со строительством, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Такие нормативные акты к настоящему времени принятые, вместе с тем, в литературе подчеркивается, что в отношении земель, предназначенных  для целей, не связанных со строительством, отсутствует четкая гражданско-правовая законодательная концепция их предоставления из публичной собственности в частную. Несмотря на то, что по занимаемой площади земельные участки, используемые либо предназначенные для использования в целях, не связанных со строительством, занимают более 90 % территории Российской Федерации, до сих пор отсутствует какая-либо общая концепция их использования, нормативно-правовое обеспечение этих целей носит нескоординированный характер и осуществляется довольно противоречивыми актами различной отраслевой и иерархической принадлежности¹⁶.

Общее описание порядка  предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, содержится в ст. 34 Земельного кодекса  РФ и предполагает совершение следующих  юридических и фактических действий. Во-первых, подача заинтересованным гражданином в уполномоченный исполнительный орган государственной власти либо орган местного самоуправления заявления о предоставлении земельного участка в собственность либо в аренду, с обязательным указанием цел использования земельного участка, его предполагаемых размеров, местоположения, испрашиваемого права на землю.

Во-вторых, выдача органом  местного самоуправления в месячный срок схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

В-третьих, осуществление  государственного кадастрового учета  испрашиваемого земельного участка  за счет средств заявителя.