Возникновение прокурорского надзора в России

Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств.

Принципиальные положения порядка предварительного расследования преступлений нашли отражение в Конституции РФ. При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие конституционные нормы: решения и действия органов государственной власти и должных лиц могут быть обжалованы в суд (ст.46); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст.49), при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст.50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст.51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст.52).

В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются конституционные нормы путем регламентации не только общих требований, относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосновенность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка производства каждого следственного действия. Так, очная ставка производится, если в показаниях ранее допрошенных лиц имеются существенные противоречия. При ее проведении не должно быть отступлений от правил начала допроса этих лиц, предоставления возможности задавать вопросы и т.п.

Проверка общих условий предварительного расследования и порядка производства отдельных следственных действий составляют существенный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору следует обращать внимание на следующие обстоятельства:

- компетенцию лица, осуществляющего  процессуальные действия (например, согласно ч.2 ст. 41 УПК РФ не  допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия; в соответствии с п.2 ч.2 ст.40 УПК орган дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, может выполнить лишь неотложные следственные действия);

- соответствие следственного  и иного процессуального действия  тому наименованию, который предусмотрен  УПК (осмотр, проверка показаний  на месте, обыск, выемка и т.д.);

- наличие оснований для  проведения следственного и иного процессуального действия (например, основанием производства обыска является наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела);

- наличие условий для  проведения следственного и иного  процессуального действия (например, контроль телефонных и иных  переговоров подозреваемого, обвиняемого  и других лиц допускается лишь  при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях);

- соблюдение правил собирания  доказательств (например, производство  следственного действия в ночное  время не допустимо, за исключением  случаев, не терпящих отлагательства; в ходе следственного действия или непосредственно после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и т.д.).

Ответственный участок деятельности прокурора - надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве.

Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уголовного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованности решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении дела, передаче сообщения по подследственности.

К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предварительного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие: о задержании подозреваемого; об избрании в отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в качестве обвиняемого; о временном отстранении обвиняемого от должности; розыске обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о наложении ареста на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока следствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.

Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уголовного преследования и уголовного дела.

Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве, включает исполнение требований закона при принятии всех следственных и иных процессуальных решений, независимо от того, принимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или) согласия прокурора.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны приниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органами предварительного следствия требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод. Таким образом, прокурору необходимо следить за тем, чтобы:

- исполнялись требования  закона при приеме, регистрации  и разрешении заявлений и сообщений  о преступлениях;

- соблюдался установленный  законом порядок возбуждения  головных дел;

- в каждом случае обнаружения  признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимали предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления;

- соответствовали требованиям  закона решения, принимаемые в  процессе досудебного производства  по уголовным делам;

- соблюдались условия  и порядок проведения следственных  и иных процессуальных действий, а в предусмотренных законом  случаях - основания для их проведения;

- соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и других  участников уголовного судопроизводства.

Актами прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве являются: постановление, письменное требование, письменное указание, представление. Прокурорский надзор: учебник /Винокуров Ю.Е. м др.; под общ.ред.Ю.Е.Винокурова.- 8-е изд., перераб.и доп.- М.: Юрайт- Издат, 2008.-с.216-241

2. Полномочия прокурора  по надзору за исполнением  законов на стадии предварительного  расследования.

Для осуществления надзора за исполнением законов в досудебном производстве прокурор наделяется соответствующими полномочиями. Прокурор осуществляет свою деятельность строго в рамках этих полномочий. На практике деятельность прокурора должна осуществляться в определенных формах. В формах надзора реализуются те права, которыми прокурор наделен по закону. Правовая норма, определяющая полномочия прокурора, предоставляет ему право на совершение определенных действий. Прокурор, реализуя свое право на совершение таких действий, вместе с тем и обязан совершить определенное действие.

Понятие «прокурор», используемое в УПК имеет следующее значение: Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре (п. 31 ст. 5 УПК РФ). В то же время в ч.6 ст.37 УПК указано, что полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Такие полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу в большинстве случае имеют властно-распорядительный характер (например, отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с установленными правилами и др.). Такой характер полномочий прежде всего присущ надзору за процессуальной деятельностью органов дознания. Вместе с тем не все полномочия имеют властно-распорядительный характер (например, проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях), хотя помощники прокуроров не наделены и ими. Однако уголовно-процессуальное законодательство не лишает полномочий помощников прокуроров в иных случаях.

Особо следует отметить, что Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ исключен процессуальный институт согласия прокурора на возбуждение следователем и органом дознания или дознавателем уголовного дела.

Часть 2 ст. 37 УПК определяет полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовному делу. Таким образом, в ходе досудебного производства прокурор уполномочен:

1. Проверять исполнение  требований федерального закона  при приеме, регистрации и разрешении  сообщений о преступлениях. Такие  полномочия прокурора были предусмотрены  и в предыдущем уголовно-процессуальном  законодательстве.

Вопросам прокурорского надзора за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях посвящен специальный приказ Генерального прокурора РФ от 19.09.2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». Прокурорам предписано проверки исполнения требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (с обязательным документальным оформлением результатов каждой проверки) проводить в органах внутренних дел, в следственных органах Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах Федеральной службы судебных приставов, таможенных органах, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы - систематически, не реже одного раза в месяц; в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах - порядке, определяемом заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором; при наличии сведений о нарушениях закона - безотлагательно.

Прокуроры должны с особым вниманием проверять законность разрешения сообщений о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма; незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ; о преступных посягательствах на бюджетные средства; о преступлениях в сфере экологии, добычи природных ресурсов и вывоза их за границу.

2. Выносить мотивированное  постановление о направлении  соответствующих материалов в  следственный орган или орган  дознания для решения вопроса  об уголовном преследовании по  фактам выявленных прокурором  нарушений уголовного законодательства. До вступления в силу Федерального закона от 05.06.2007 № 87- ФЗ прокурор имел право возбудить уголовное дело и в порядке, установленном УПК, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству.

В письме заместителя Генерального прокурора РФ от 11.09.2007 №49-64532-07 предусмотрено, что при осуществлении надзорных функций на стадии досудебного производства прокурор в соответствии с п.2 ч.2 ст.37 УПК уполномочен направлять в следственный орган или орган дознания материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства (например, при рассмотрении материалов проверок исполнения федерального законодательства, соблюдения требований закона при осуществлении розыска без вести пропавших лиц и пр.). Процессуальное оформление этих полномочий выражается в составлении мотивированного постановления. Бланк такого постановления разработан Генеральной прокуратурой РФ и в качестве образца приложен к указанному письму.

3. Требовать от органов  дознания и следственных органов  устранения нарушений федерального  законодательства, допущенных в  ходе дознания и предварительного  следствия. Это полномочие предусмотрено  Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ.

В вышеуказанном письме от 11. 09.2007 №49-64532-07 заместитель Генерального прокурора РФ разъясняет, что п.3 ч.2 ст.37 УПК позволяет прокурору при осуществлении надзорной деятельности оперативно реагировать на нарушения, опущенные должностными лицами следственных органов и органов дознания. При этом сведения прокурора, содержащие сведения о нарушении прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, подлежит незамедлительному рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия (дознания). В остальных случаях прокурор должен быть извещен о принятом по его требованию решении в сроки, установленные законодательством для разрешения жалоб и ходатайств участников уголовного процесса.

Бланк требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования, разработан Генеральной прокуратурой РФ и в качестве образца приложен к письму заместителя Генерального прокурора РФ.

В случае несогласия руководителя следственного органа с требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства при наличии оснований проект требования и подтверждающие его обоснованность материалы представляются вышестоящему прокурору для рассмотрения вопроса о его направлении вышестоящему руководителю следственного органа.

4. Давать дознавателю  письменные указания о направлении  расследования, производстве процессуальных  действий. В такой редакции это  полномочие изложено в Федеральном  законе от 05.06.2007 № 87-ФЗ.

Ранее в п.11 ч.2 ст.37 предусматривалось право прокурора поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Как следует из их содержания, эти полномочия существенно различаются.