Сущность, задачи, основные направления прокурорского надзора

Сущность, задачи, основные направления прокурорского надзора.

Сущность прокурорского надзора.

Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории. 
Прокурорский надзор – самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица. 
Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом. 
Самостоятельность прокурорского состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений. 
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей. 
«прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина. 
Цели и задачи прокурорского надзора – две категории, тесно связанные между собой, но тем не менее различные. 
Цели прокурорского надзора – результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина: 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. 
Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются: 1) прокурорский надзор (5 основных направлений, или отраслей); 2) уголовное преследование; 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. 
Задачи

общие, специальные и частные. 
Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например, УПК, ГПК РСФСР. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств: 
а) закрепленного в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя; 
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ; 
в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности. 
специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора.  
1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами; 2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора.

 В числе частных задач  в качестве примера могут быть  названы такие, как получение  полной информации о нарушениях  конкретного закона, истребование  правовых актов для проверки  их соответствия закону или  получение незаконного акта в  кратчайшие сроки после его  издания. При внесении представления  об устранении правонарушения  и обстоятельств, способствовавших  его совершению, может быть поставлена  задача своевременного выполнения  всех изложенных в представлении  предложений прокурора и т.д.

выделяются следующие отрасли прокурорского надзора. 
I. Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов.  
В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, а также законность издаваемых правовых актов. в ст. 21 Закона о прокуратуре о предмете надзора этой отрасли надзора сказано лишь в самой общей форме: «соблюдение Конституции Российской Федерации» и «исполнение законов действующих на территории Российской Федерации». 
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор в этом направлении осуществляется за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой общественных отношений, связанных с правами и свободами граждан. 
В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит соблюдение норм Конституции РФ, определяющих права и свободы граждан и исполнение большого числа законов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина.

3. Надзор за исполнением  законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.  
Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и полного расследования, установления размеров причиненного ущерба и принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым защищая интересы государства. 
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями  мест содержания и заключенных под стражу

5. Самостоятельным направлением  в деятельности прокуроров является  их участие в рассмотрении  дел судами. Согласно Закону о прокуратуре (ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. 
Это направление состоит из надзорной и иной, ненадзорной деятельности прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции. Первая – он принимает непосредственное участие в производстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства. 
Вторая функция прокурора состоит в прокурорском надзоре за законностью решений, приговоров, определений и постановлений суда.

2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  ПРОКУРАТУРЫ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ЗНАЧЕНИЕ

Принципы прокурорского надзора — это положения наиболее общего характера по сравнению со всеми иными положениями, каким-либо образом характеризующими прокурорский надзор как социальное и правовое явление. Они имеют отношение ко всему прокурорскому надзору. Каждая его норма, частные положения должны соответствовать его принципам, которые объединяют, цементируют все его нормы и положения в единое целое, в определенную систему.

Принципы прокурорского надзора, как и принципы любой другой деятельности, отражают как объективные, так и субъективные начала.Объективный характер проявляется в том, что принципы регулируют общественные отношения, носящие объективный характер; субъективность проявляется в том, что принципы являются продуктом сознательного творчества законодателя.

Принцип законности, присущий всем видам государственной деятельности, применительно к прокурорскому надзору имеет особое содержание, отличное, чем в других видах государственной деятельности, и получает свое выражение в том, что не только вся деятельность прокуратуры строится на основе закона и допустима лишь в формах, предписанных законом, но и сама деятельность должна осуществляться законными методами и протекать в законных формах. К прокурорскому надзору принцип законности имеет двойную направленность — внешнюю и внутреннюю. Внешняя направленность заключается в том, что прокуроры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов; внутренняя — в том, что осуществляя этот I надзор, прокуроры обязаны законными способами и средствами выявлять нарушения закона и законными средствами реагировать на нарушения закона. Иначе и быть не может. Нельзя осуществлять надзор за исполнением законов, когда сам при осуществлении своей деятельности не руководствуешься законом. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» прямо обязывает органы прокуратуры РФ осуществлять свои полномочия в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Принцип законности в деятельности прокуратуры ни в коем случае нельзя противопоставлять целесообразности, поскольку в самом законе выражена наивысшая государственная целесообразность.

Принцип единства проявляется, во-первых, в единстве задач, которые выполняют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов. Независимо от того, Генеральный это прокурор РФ или прокурор района, все они обязаны выполнять задачи по охране политической и экономической системы государства, законных интересов граждан, а также предприятий: учреждений и организаций. Во-вторых, все прокуроры являются представителями государства и единой системы прокурорских органов. Принцип единства позволяет одно лицо прокурорского надзора заменить другим. Нижестоящему прокурору может быть поручено выполнение обязанностей вышестоящего прокурора. В то же время вышестоящий прокурор может брать на себя выполнение всех обязанностей нижестоящего прокурора. В-третьих, как представители государства, единой системы прокурорских органов прокуроры действуют независимо от направления их деятельности и по отношению ко всем поднадзорным объектам, прокурор везде выступает органом надзора за исполнением законов РФ. В-четвертых, вся деятельность органов прокуратуры регулируется едиными нормативными актами.

3. Принцип централизации прокурорского  надзора.С принципом единства тесно связан принцип централизации прокурорского надзора, который означает, что подчиненность органов прокуратуры идет только по вертикали— каждый нижестоящий прокурор подчинен вышестоящему, а все прокуроры — Генеральному прокурору РФ.

Подчиненность прокуроров включает в себя:

— представление нижестоящими прокурорами вышестоящим прокурорам отчетов о деятельности прокуратуры, информации о состоянии законности и правопорядка, истребованных вышестоящей прокуратурой дел и материалов;

— проведение нижестоящими прокурорами, согласно имеющимся данным о нарушениях законов, проверок, результаты которых необходимы вышестоящим прокурорам для анализа состояния законности и деятельности по ее обеспечению;

— реализацию с учетом местных условий рекомендаций вышестоящих прокуроров по внедрению положительного опыта и научных рекомендаций в организацию и деятельность прокуратуры, по повышению квалификации прокуроров.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ руководит органами прокуратуры Российской Федерации, издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры РФ, и контролирует их деятельность.

4. Принцип независимости. В соответствии с Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры РФ осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов независимы от каких бы то ни было местных органов. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета. Чтобы оградить прокурора от влияния со стороны политических партий, закон запрещает создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры. Кроме этого, прокуроры не вправе заниматься по совмecтительству иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

 Правовое регулирование прокурорского  надзора в России.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении РФ. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров. 
Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила положение о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров (п. «л» ст. 72, п. «е» ст. 83, ст. 129). Конституция РФ не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются Федеральным законом (ст. 129). Она, к сожалению, не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы. 
Законодательный акт, относительно детально регулирующий организацию и деятельность российской прокуратуры, — Закон о прокуратуре. Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявля- емыеклицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение. 
В Законе о прокуратуре не закреплены полномочия прокуроров, участвующих в судебных заседаниях, а сделана ссылка на то, что этот вопрос определяется процессуальным законодательством РФ, т.е. уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и арбитражным процессуальными кодексами, а также кодексом об административных правонарушениях. Так, действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает, что прокурор обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всех нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили. 
Законом регулируется весь спектр вопросов, связанных с порядком прохождения службы в органах прокуратуры. 
Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести такие, как: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (ст. 38, 39), федеральные законы от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (ст. 24), от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21) и многие другие. Как правило, в этих законах воспроизводится требование закона о прокуратуре о необходимости осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов. Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиция) и другими. 
Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируется в актах Президента РФ. Например, Указами Президента от 18 апреля 1996 г. № 567 и 30 июня 1997 г. № 659 утверждены соответственно «Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и «Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации». 
В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор ставит перед прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в базовом Законе о прокуратуре. В этой связи можно назвать приказы Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод че- ловекаи гражданина», от 31 марта 1998 г. № 19 «Обулучшении организации работы транспортных прокуратур и повышении эффективности их деятельности», от 3 июня 2002 г. № 28 «Об организации работы прокуроров в судебных ста- днях уголовного судопроизводства», от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», от 5 июня 2003 г. № 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе»; от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» и др. Прокуроры и следователи прокуратур областного и районного звена руководствуются также приказами и указаниями прокуроров субъектов РФ, издаваемыми ими в процессе оперативного управления органами прокуратуры. 
Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права. Эти нормы права служат целевому назначению прокуратуры — регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции РФ формы государственной деятельности. 
Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора, которые имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу, а также специальное назначение. 
Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране результативного прокурорского надзора. 
Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие может идти по пути: 
• повышения статуса прокуратуры как централизованного федерального правозащитного надзорного органа, повышения статуса прокурорско-следственных работников; 
• наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них функций; 
• повышения обязательности исполнения законных требований прокуроров, направленных на устранение и предупреждение нарушений законов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц; 
• более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуроров (процессуально-процедурных вопросов); 
• усиления защиты (включая и физическую) прокурорско-следственных работников от разного рода нежелательных воздействий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и криминальных элементов.