Становление и компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российсской Федерации

Реализация  положений ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации  и отнесение к их компетенции  проверки правовых актов органов  государственной власти субъекта Федерации, нормативных актов территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти, функционирующих  в субъектах, уставов муниципальных  образований, нормативных актов  органов местного самоуправления позволит устранить этот недостаток и в  судебном порядке отменять подобные акты, противоречащие конституциям и уставам субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что пассивное отношение  со стороны законодательных органов  субъектов Российской Федерации  к созданию у них конституционных (уставных) судов отчасти обусловлено  позициями Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда Российской Федерации. Отсутствие правового регулирования  порядка рассмотрения вопросов о  соответствии нормативных актов  органов власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации законодательству Федерации и ее субъектов восполнялось ими в судебной практике путем расширения подведомственности судебных споров и вынесения определений по конкретным делам или разъяснения порядка применения процессуального законодательства. Верховный Суд Российской Федерации восполнял пробелы в правовом регулировании подведомственности данной категории судебных дел, давал обязательные для выполнения нижестоящими судами общей юрисдикции указания о принятии их к рассмотрению. Принимая данную категорию дел к производству, Верховный Суд России ссылался на прямое действие ст.46 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав. Тем самым он восполнял пробел в законодательстве и расширял сферу подведомственности судебных споров судов общей юрисдикции.

В связи с такой судебной практикой  сложилось мнение, что нет необходимости  создавать в субъектах Федерации  судебные органы конституционного (уставного) контроля, что нормативные акты органов  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления могут  быть проверены на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации, конституциям и уставам ее субъектов судами общей юрисдикции⁸.

Эту позицию не поддержал Конституционный  Суд Российской Федерации в постановлении  от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.ст.125, 126, 127 Конституции Российской Федерации⁹. Конституционный Суд указал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со ст.ст.126 и 127 Конституции Российской Федерации дают Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Они не вправе определять какой-либо иной порядок обеспечения применения Конституции Российской Федерации при разрешении конкретных дел, чем предусмотренный ею, а также Федеральным конституционным законом. Судебная проверка соответствия конституциям и уставам субъектов Российской Федерации нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления федеральным законодательством не урегулирована и, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, требует своего разрешения на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.

Создание  конституционных (уставных) судов в  субъектах Федерации обусловлено  также необходимостью реализации положений  ст.133 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право местного самоуправления на судебную защиту. Причем защита нарушенных прав и законных интересов для органов местного самоуправления является не только их правом, но и обязанностью как органов, которым народом доверено осуществлять публичную власть¹⁰. Данные конституционные положения конкретизированы в ст.46 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"¹¹, закрепляющей право граждан, проживающих на территории муниципального образования, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц предъявлять иски в суд или арбитражный суд. В суд могут быть заявлены требования о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. В связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. и высказанной в нем позицией о недопустимости расширения закрепленной в действующем процессуальном законодательстве подведомственности судебных споров это право органов местного самоуправления без дополнительного законодательного урегулирования данного вопроса практически стало невыполнимым. Реализация права органов местного самоуправления на судебную защиту также требует своего законодательного разрешения на уровне субъектов Федерации с учетом трехуровневого законодательного регулирования вопросов местного самоуправления.

Статус  конституционных судов, а также  иных специализированных органов конституционного контроля в общих чертах урегулирован их конституциями, которые определяют полномочия этих органов, порядок их образования и другие вопросы.

Конституционные суды невелики по своему численному составу (Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания - по пять судей; Адыгея - девять). В названных республиках  число судей конституционных  судов определяется их конституциями.

В формировании этих судов и других специализированных органов конституционного контроля, как правило, предусмотрено  участие нескольких ветвей власти, представленных соответствующими государственными органами. Так, Конституционный суд  Республики Адыгея образуется на основе равного представительства от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной  власти (по три члена палаты от каждой). По представлению высшего должностного лица республики парламентом назначаются  или избираются судьи конституционных  судов Кабардино-Балкарии и Северной Осетии - Алании. Судьи Конституционного суда Республики Дагестан назначаются  Народным Собранием по представлению  Государственного Совета - своеобразного  коллегиального главы республики. Кроме  того, Конституция Дагестана (п.5 ст.81) предусматривает возможность освобождения судей от занимаемой должности законодательным  органом республики.

В отличие от парламента, президента, избираемых на установленный конституцией срок, в Адыгее и Кабардино-Балкарии полномочия конституционных судов  не ограничены каким-либо временем. Срок полномочий Конституционного суда Дагестана определен в десять лет, Северной Осетии - Алании - в пять лет.

Полномочия  судей ограничиваются сроком от десяти (Дагестан, Кабардино-Балкария) до двенадцати лет (Адыгея). При этом определяется предельный возраст пребывания в  должности судьи (Дагестан - 65 лет, Кабардино-Балкария - 70 лет). Для членов квазисудебных органов предельный возраст, как правило, не установлен.

В конституциях и главным образом  в законах республик устанавливаются  определенные требования к кандидатам в судьи конституционных судов, касающиеся их гражданства, возраста, правоспособности, образования, профессиональной квалификации и опыта, моральных  качеств. Судьей может быть избран или  назначен, как правило, гражданин  соответствующей республики, достигший 35 лет (в Дагестане) и не старше 60 лет. В Кабардино-Балкарии, Адыгее предельный возраст кандидата в судьи не назван. Почти во всех республиках от кандидата в судьи требуется высокий уровень профессиональных знаний, а также моральные качества, необходимые для исполнения судейских обязанностей. Непременным условием является наличие высшего юридического образования. 10-летний стаж работы по юридической специальности требуется по законодательству Адыгеи и Кабардино-Балкарии¹².

В республиках, учредивших конституционные  суды, законодательством устанавливается, что должность судьи несовместима с депутатским мандатом, с занятием или сохранением какой-либо оплачиваемой должности, предпринимательской деятельностью, принадлежностью к политическим партиям и движениям. Законодательством  республик Северного Кавказа  уделяется значительное внимание гарантиям  независимости судей конституционных  судов. Им гарантируется несменяемость  в течение срока полномочий, за исключением определенных в законах  оснований. Последними, помимо смерти, отставки, достижения предельного возраста, судебного признания недееспособным, временного отсутствия или объявления умершим, являются:

1) нарушение порядка избрания судей  Конституционного суда;

2) утрата гражданства республики;

3) вступивший в силу обвинительный  приговор суда;

4) совершение проступка, порочащего  честь и достоинство судьи;

5) занятие или совершение действий, несовместимых с его должностью;

6) неприсутствие судьи на заседаниях суда или уклонение от участия в голосовании свыше двух раз подряд без уважительных причин;

7) неспособность исполнять свои  обязанности по состоянию здоровья  или иным уважительным причинам  в течение длительного времени  (в Адыгее - десяти месяцев).

В большинстве республик полномочия судьи прекращаются по решению Конституционного суда, которое направляется президенту и парламенту, а в Адыгее также  и судейскому корпусу, и является официальным уведомлением об открытии вакансии. В случаях нарушения  порядка избрания судьи или совершения им проступка, порочащего его честь  и достоинство, прекращение полномочий производит парламент по представлению  Конституционного суда. Процедура, при  которой Суд сам решает вопрос о прекращении полномочий судей, как справедливо заметил в  своей статье М. Митюков, "усиливает  гарантии его независимости"¹³.

Несколько упрощен порядок прекращения  полномочий судей конституционных  судов в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Северной Осетии - Алании, где полномочия судьи во всех случаях  прекращаются парламентом по представлению  Конституционного суда¹⁴.

Несмотря  на некоторую медлительность в осуществлении  судебной реформы в субъектах  РФ, процесс формирования органов  конституционного правосудия там продолжается. Вместе с тем совершенствуется и  деятельность уже созданных конституционных  судов. Принимаемые ими решения  дополняют на региональном уровне федеральное  конституционное правосудие, способствуют укреплению конституционной законности. Вместе с тем необходимо согласовать  законодательство субъектов РФ в  части регулирования статуса  органов конституционного правосудия с федеральным законодательством. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" законодательно закрепил легитимность создания судебных органов  конституционного контроля в субъектах  РФ. При этом он недостаточно четко  и адекватно определил компетенцию  конституционных судов, не в полной мере учел накопленный опыт их деятельности. Конституционному Суду РФ следует, на наш взгляд, уделять больше внимания практике деятельности этих органов, а  также разграничению компетенции  между федеральными и региональными  органами конституционного правосудия.

Конституционные суды субъектов Российской Федерации  являются частью правовой системы России. Это означает общность ценностных подходов ко всем органам конституционного судебного  контроля как к институтам, необходимым  для утверждения идей правового  государства, разделения властей.

Конституционные суды являются также частью единой судебной системы Российской Федерации. Они функционируют в рамках единого  правового пространства, в котором  федеральное конституционное законодательство и конституционное законодательство субъектов Федерации находится  в логической и иерархической  взаимосвязи, осуществляют конституционное  правосудие в целях обеспечения  единого российского конституционализма¹⁵.

Определенный  практический интерес приобретает  положение конституционного правосудия в сложносоставных субъектах  Российской Федерации. Здесь возникают  два вопроса: целесообразно ли создавать  уставные суды не только в области (крае), но и во входящих в них автономных округах? И насколько компетенция  уставного суда области (края) распространяется на проверку нормативных актов автономного  округа и что в случае ее распространения  является "масштабом", "мерилом", в соответствии с которым определяется уставность названных актов?

Четыре  автономных округа: Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Корякский предусмотрели в своих уставах создание уставных судов. Трехсторонним договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа также не исключается создание подобного суда и в этом округе. Уставы других автономных округов не предусматривают создание собственных уставных судов, что иногда обусловлено и тем, что области, в состав которых они входят, не претендуют на такие суды (Архангельская и Читинская области). Таково отношение в автономных округах к "приобретению" уставных судов.

Вторая  проблема, как уже было отмечено, заключается в том, насколько  юрисдикция уставного суда области (края) действует в отношении нормативных  актов входящих в них автономных округов. В региональном законодательстве она решается неоднозначно. Устав  Иркутской области допускает, что  уставный суд может принять к  производству дела, вытекающие из содержания договора (соглашения) между органами государственной власти области  и Усть-Ордынского Бурятского автономного  округа. А по Уставу Тюменской области  предусмотрено, что после принятия соответствующих федеральных и  областных законов уставный суд  по согласованию с автономными округами вправе давать заключения о соответствии Уставу области и Договору между  органами государственной власти области  и органами государственной власти автономных округов правовых актов органов государственной власти автономных округов. Но уставами Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов не предусматривается распространение юрисдикции уставного суда Тюменской области на эти округа.