Проблемы формирования мирового правопорядка

Стало очевидным, что проблема освоения Мирового океана является глобальной и, следовательно, требует для своего решения объединенных усилий всего международного сообщества. Более того, ее позитивное решение приобрело немаловажное значение и для успешного разрешения некоторых других глобальных проблем современности, таких, как предотвращение конфронтации и конфликтов между государствами, упрочение международного мира и безопасности; обеспечение продовольствием растущего населения планеты, удовлетворение возросших потребностей в сырье и источниках энергии; охрана окружающей среды и сохранение богатств природы. Поэтому подходы различных государств - - членов международного сообщества и всего сообщества к решению этой проблемы, а также накопленный опыт ее решения, ярко проявившийся в работе универсальной дипломатической конференции, созванной в начале 70-х годов под эгидой ООН (III Конференция ООН по морскому праву), и особенно в результатах этой конференции (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. и ряд резолюций), имеют актуальное и непосредственное значение для международного порядка отношений всех народов нашей планеты.

В дальнейшем необходимость общей международно-правовой позиции государств как членов единого международного сообщества и политико-правовое ее значение неоднократно подтверждались Комиссией международного права ООН в разрабатываемых ею проектах статей кодификационных документов, в частности в Конвенции относительно международных договоров между государством и международными организациями 1986 г., в проекте статей об ответственности государств. Так, из материалов Комиссии международного права относительно ст. 19 об ответственности государств за международные преступления и правонарушения видно, что указание на международное сообщество или отсылка к нему «не означает требования единодушного признания указанного положения всеми членами сообщества и предоставления тем самым каждому государству что совершенно невозможно — права вето. Цель отсылки обеспечить, чтобы данное международно-противоправное деяние было признано «международным преступлением» не только той или иной группой государств, пусть даже составляющей большинство, но всеми основными компонентами международного сообщества».

В период «холодной войны» к таким  основным компонентам относились прежде всего основные группы (государств — социалистические, развивающиеся, капиталистические. Но не только они. Как  показала работа III Конференции ООН по морскому праву, которая определяла правопорядок в Мировом океане в наши дни, немаловажное значение имеет и международно-правовая позиция государств различных регионов Земного шара, в частности государств, расположенных в районах международных проливов, на архипелагах.

В современных условиях активной реализации рядом стран своего права на выбор  социального и политико-государственного пути развития и наличия в силу этой тенденции переходных форм государственного и общественно-экономического развития приобретает актуальное значение и формула, издавна практикуемая з ООН в отношении представительного характера тех или иных ее органов (в том числе и Комиссии международного права) и направленная на обеспечение представительства в органах ООН «главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира» (ст. 8 Положения о КМП ООН).

Таким образом, международно-правовая позиция сообщества государств в  целом означает не единогласное его  решение, а мнение подавляющего большинства  государств мира, принадлежащих к различным общественно-политическим и правовым системам.

Существующие универсальные международные  механизмы сотрудничества государств содействуют как формированию, так  и внешнему проявлению и официальному выражению мнения всего международного сообщества. К таким интернациональным механизмам относятся универсальные межправительственные организации, и среди них в первую очередь ООН как олицетворение организованного международного сообщества государств, а также универсальные международные конференции по вопросам кодификации международного права и его прогрессивного развития.

Правда, при этом следует иметь  в виду, что не всякое решение  универсальных международных организаций  выражает именно международно-правовую позицию государств как членов международного сообщества. Юристы-международники нередко утверждают, что акты Генеральной Ассамблеи ООН, принятые единогласно, консенсусом или близким к единогласию большинством, позволяют судить о международно-правовой позиции сообщества государств, в частности относительно императивных норм. Однако решения Генеральной Ассамблеи ООН, независимо от того, приняты они в виде резолюций или деклараций Генеральной Ассамблеи, имеют, согласно Уставу ООН, характер рекомендации, а не акта, содержащего юридически обязательные нормы международного права. Поэтому такого рода акты ООН непосредственно не порождают юридические правила международных отношений. Они могут лишь выражать суждение международного сообщества о действующих уже принципах и нормах общего права, в том числе об императивных нормах, содержать его мнение о желательности утверждения в международной жизни определенных правил поведения государств в качестве норм международного права, как это было, например, в случае с Всеобщей декларацией прав человека. Но для претворения в жизнь такого мнения международного сообщества необходимо, чтобы все подобного рода нормы были одобрены государствами в качестве юридически обязательных путем заключения соответствующих договоров, конвенций либо путем последующего признания и одобрения этих норм как обычно правовых.

Объясняется это тем, что для  творческого процесса нормообразования, в том числе процесса кодификации  и прогрессивного развития международного права (ст. 13 Устава ООН), характерны и  необходимы, как мы уже отмечали ранее, два элемента: а) соглашение государств в отношении содержания и формулировки нового правила поведения государств и б) соглашение государств относительно признания этого правила в качестве нормы общего международного права. А этот второй элемент пока что в современной международно-правовой практике может быть реализован либо посредством подписания и ратификации конвенции, содержащей такие новые правила, либо через всеобщую практику государств, свидетельствующую о признании международным сообществом таких правил в качестве правовой нормы, т.е международного обычая (ст. 38 Статута Международного Суда).

Поэтому международно-правовая позиция  каждого государства или международного сообщества в целом должна обязательно  включать в себя (и в реальной действительности постоянно охватывает и отражает) указанные выше два элемента правотворчества в международном праве. С учетом этих критериев и следует подходить к появившимся в последнее время в литературе по международному праву утверждениям о том, что якобы резолюции, декларации Генеральной Ассамблеи ООН, принятые единогласно, могут быть источниками международного права. Некоторые ученые, правда, проявляют при этом предельную осторожность, высказывая мысль о том, что акты Генеральной Ассамблеи ООН могут считаться лишь источниками так называемого мягкого международного права. Однако по своей юридической природе решения Генеральной Ассамблеи ООН не являются юридически обязательными актами общего международного права. Поэтому голосование какого-либо государства за принятие этого акта, в том числе содержащихся в них правил, не свидетельствует о готовности государства считать такие правила нормами международного права. Для этого по-прежнему необходимо четкое волеизъявление и согласие государства на этот акт и тем более согласие международного сообщества в целом.

Таким образом, если речь идет именно о международно-правовой позиции  сообщества государств, т. е. о мнении международного сообщества о действующих  нормах общего международного права  или же о новых юридических  правилах взаимоотношений государств, то такое суждение выражается через создание либо универсальных международно-правовых соглашений, либо международно-правовых обычаев.

Это подтверждается и позднейшей международно-правовой практикой. Так, для создания и утверждения нового правопорядка в Мировом океане международное сообщество сочло необходимым провести особую Конференцию ООН по морскому праву. В результате многолетних переговоров, проходивших на III Конференции, была создана Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Еще до официального вступления ее в силу стала очевидной международно-правовая позиция подавляющего большинства государств в отношении нового правопорядка в Мировом океане. Свидетельством тому явилась ратификация многими государствами этой Конвенции, а также всеобщая практика государств относительно признания многих новых положений Конвенции, в частности об исключительной экономической зоне, о государствах-архипелагах, действующими правовыми нормами. Однако вряд ли в ближайшее время можно рассчитывать на признание всем международным сообществом тех постановлений Конвенции, которые относятся к регламентации статуса и режима глубоководных ресурсов Мирового океана. Причина этого состоит в том, что значительная группа западных государств, которая несомненно составляет один из «основных компонентов международного сообщества» и принимала активное участие в разработке всего текста Конвенции, а следовательно, конкретных формулировок содержащихся в Конвенции правил, официально заявила при принятии Конвенции о неприемлемости для нее ряда правил, касающихся правового статуса ресурсов «Международного района» дна Мирового океана, и предложила внести в них соответствующие коррективы и дополнения. Пока это не осуществлено, нельзя, к сожалению, говорить о том, что весь текст Конвенции ООН по морскому праву отражает мнение всего международного сообщества.

В тех случаях, когда правила  международного общения государств уже созданы, признаются и принимаются  международным сообществом как  нормы общего международного права, интернациональные механизмы, прежде всего универсальные межправительственные организации, играют важную роль в обеспечении реального и последовательного применения этих норм на практике, в международной жизни. Причем тенденция повышения участия интернациональных механизмов в сфере правоприменения и тем самым обеспечения реального правопорядка постепенно возрастает.

Это проявилось в частности, в предложениях Комиссии международного права ООН  о том, чтобы международное противоправное деяние, которое нарушает международное  обязательство, имеющее основополагающее значение для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества, рассматривалось отныне всем международным сообществом как международное преступление. Пока это предложение находится в стадии обсуждения в ООН, но его целенаправленность на дальнейшее упрочение международного правопорядка очевидна.

Что же касается уже имеющейся практики деятельности международных организаций  в сфере правоприменения, то, согласно Уставу ООН, все члены этой Организации  обязаны подчиняться решениям Совета Безопасности, когда они принимаются в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии (ст. 25; гл. VII Устава ООН). Эти постановления Устава ООН были продиктованы неделимостью мира и, следовательно, взаимной зависимостью государств в сфере поддержания международного мира и безопасности.

Но взаимозависимость государств существует и в других сферах международных  отношений, носящих явно выраженный мирный характер, — в таких, как  международные воздушные и морские  сообщения, радиотелеграфная и почтовая связь. В этих сферах несомненно необходима и постоянно возрастает управленческая роль международных механизмов, без которой подчас невозможно было бы существование, например, международной гражданской авиации. Поэтому правила регулирования полетов над открытым морем, если они приняты в ИКАО в соответствии с положениями Чикагской конвенции 1944 г., являются обязательными для соблюдения всеми государствами — участниками международных воздушных сообщений. Аналогичные положения действуют и в сфере предупреждения столкновения морских судов, спасания человеческой жизни на море. Без них невозможно было бы обеспечение безопасного осуществления взаимных морских связей между государствами.

Несомненно, что научно-технический  прогресс будет и в дальнейшем вызывать повышение управленческой роли международных организаций и соответственно обязательств государств по отношению к международному сообществу. В связи с этим будет расширяться и круг и объем содержания решений международных организаций, юридически обязательных для всех государств, в том числе и для тех, кто не выразил им свою поддержку.

Учитывая эти тенденции, некоторые  ученые стали говорить о возможности  превращения международных механизмов в некое подобие мировых правительственных  органов, в наднациональные организации с правом создания мирового законодательства. Разумеется, интеграционные явления ныне присущи международной жизни. Ярким примером этого может служить становление и укрепление Европейского Сообщества Интеграционные процессы порождены растущей взаимозависимостью государств и неминуемо будут развиваться, охватывая все большее число государств и наделяя интернациональные механизмы полномочиями и функциями, приближающимися к функциям мирового правительства. Ведь все государства живут на единой планете, и потому сама жизнь постоянно порождает объективную тенденцию к интеграции государств, к необходимости единого управления в той или иной сфере международных отношений. Так, она уже привела к возникновению и становлению международного правопорядка, единого для всех государств.

Согласно действующему международному правопорядку, интернациональные механизмы, в том числе межправительственные организации, интеграционные объединения  государств, региональные союзы и  сообщества, постоянные встречи и  переговоры руководителей государств (саммиты) и других официальных их представителей, возникают, учреждаются, действуют и развиваются лишь на основе соглашений, договоренностей между государствами об этом. В этих соглашениях государств на основе взаимной договоренности определяются статус и полномочия международных организаций, цели и функции их органов, юридическая природа и степень правовой обязательности решений организации, совещания, союза и т. п. Государства как равноправные и суверенные члены международного сообщества вправе наделить те или иные международные организации или органы полномочиями принимать решения, обязательные для всех участников таких интернациональных механизмов (как это уже имеет место в отношении некоторых решений ООН, ИКАО и других универсальных международных организаций). Отдельные международные органы могут быть наделены правом контроля за выполнением международных обязательств с выездом комиссий для такой проверки в соответствующие государства.

Все это во власти государств. Но по действующему международному праву все подобного рода решения и намерения государств должны быть основаны на первоначальном созидательном их согласии, которое получает свое выражение и оформление в международном акте — Уставе, Статуте организации, пакте, конвенции или ином по своему наименованию согласованном документе, всегда являющемся по своей сути международным договором.

Поэтому согласительная юридическая  природа учредительного акта любого международного механизма не позволяет  говорить о нем как о наднациональном органе, квазимировом правительстве или же о мировом законодательном органе. В процессе деятельности и последующего исторического развития международных механизмов вполне допустимо и возможно наделение их государствами-учредителями теми или иными наднациональными или законодательными полномочиями и функциями, но это опять-таки будет осуществляться лишь на основе соответствующего соглашения государств относительно подобного добровольного самоограничения своего суверенитета, его пределов. Показательны в этом отношении те интеграционные процессы, которые ныне активно происходят в Европе, в частности в рамках Европейского Союза и Хельсинкского объединительного процесса.