Города федерального значения

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

- владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;

- обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на его территории;

- текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий;

- создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- содержание и развитие муниципального транспорта и т.д. [5, c.8].

Однако часть этих полномочий на практике не реализуется. Так, в Санкт-Петербурге не принят закон о пообъектном составе собственности, передаваемой органам местного самоуправления. Муниципальным образованиям не переданы жилищный фонд и нежилые помещения. Ими управляют органы государственной власти Санкт-Петербурга, сужая тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.

В дальнейшем произошла  определенная дифференциация подхода  к муниципальным образованиям разных типов. В муниципальным образованиям, созданным в городах-пригородах и поселках, были переданы дополнительно 10 вопросов местного значения: благоустройство и озеленение территории муниципального образования, осуществление контроля соблюдения законодательства о розничной торговле, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др.

Законом Санкт-Петербурга от 10 октября 2000 года «О порядке определения органами местного самоуправления территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции» в ведение муниципальных образований передан вопрос определения территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции [25, c.45].

Однако даже эти небольшие  по объему реально исполняемые полномочия местного самоуправления пересекаются с полномочиями территориальных  управлений Администрации Санкт-Петербурга. Это прежде всего полномочия, связанные с размещением объектов розничной торговли, осуществлением контроля розничной торговли и санитарного благополучия, а также полномочия в сфере благоустройства.

Такое положение становится причиной осложнения отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. В то же время недостаточность объема полномочий у местной власти делает «нерентабельным» содержание ее органов.

Так, если в расходах консолидированного бюджета Санкт-Петербурга расходы по статье «Государственное и муниципальное управление» не превышают 3% всех расходов, то в бюджетах муниципальных образований на эту статью в 2002 году приходилось 27,2% всех расходов, а в бюджетах отдельных муниципальных образований значение колебалось от 12,4 до 63% [19, c.38].

Формы осуществления  местного самоуправления определяются Уставом Санкт-Петербурга (их перечень не является исчерпывающим): референдум, выборы, собрания, петиции (народные инициативы); выборные и другие органы местного самоуправления, другие формы.

К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся:

- представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Ими являются муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа;

- глава муниципального образования (должность и порядок избрания могут быть предусмотрены уставом муниципального образования);

- администрация муниципального образования (местная администрация), формируемая муниципальным советом;

- иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица местного самоуправления [25, c.15].

Численный состав муниципальных  советов устанавливается Законом  Санкт-Петербурга в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга представлена на рис. 7.

 

Рис. 7. Модель местного самоуправления во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга

 

В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась  практика, при которой, с одной  стороны, избранные населением в  муниципальный совет депутаты работают постоянно, выполняя задачи в пределах ведения местного самоуправления, а  с другой стороны, руководящие должности в исполнительном органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами.

В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые  функции: представителя населения, который должен обеспечить организацию местной исполнительной власти и контроль ее деятельности, и муниципального чиновника, работающего в этой системе. Такая схема напоминает комиссионную модель местного самоуправления, существующую в США. Эта модель не предусмотрена Федеральным законом 2003 года и требует замены.

В 1998 г. распоряжением  губернатора Санкт-Петербурга был создан Совет по местному самоуправлению. Целью создания Совета была координация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, касающимся процесса становления местного самоуправления в городе. В состав Совета вошли губернатор, вице-губернатор, главы нескольких муниципальных образований, председатели ряда отраслевых комитетов и руководители администраций отдельных районов

 Необходимо отметить, что в Санкт-Петербурге много внимания уделяется проблемам взаимодействия между органами муниципальной и государственной власти. В городе утвержден порядок взаимодействия отраслевых и территориальных органов администрации города с органами местного самоуправления, принято временное положение об информационном взаимодействии между различными органами власти.

В отдельных районах  города созданы координационные  советы по местному самоуправлению – совещательные органы при администрации района, которые принимают участие в обсуждении программ развития района, рассмотрении основных вопросов жизнедеятельности населения, решение которых требует координации действий государственной и муниципальной власти, разрабатывают заключения на проекты законов, касающихся местного само управления. Такие советы действуют, в частности, в Московском, Невском, Адмиралтейском, Павловском, Пушкинском, Кировском, Курортном, Выборгском и Василеостровском административных районах города.

Как показывает проведенный  анализ, система местного самоуправления в Санкт-Петербурге оказалась гораздо более стабильной, чем в Москве. Однако в последнее время дискуссии по проблемам муниципальной власти в городе существенно активизировались. Катализатором послужили местные выборы, выявившие низкую заинтересованность населения в функционировании этого уровня власти.

Предлагаются различные  варианты реформ. Один из вариантов  – создание в городе двухуровневого местного самоуправления: на уровне существующих муниципальных образований и на уровне городских районов. Другой – выделение территории городского ядра в качестве самостоятельного муниципалитета (Ленинграда), который бы функционировал в рамках региона Санкт-Петербурга наряду с другими пригородными муниципальными образованиями.

Таким образом, органы местного самоуправления Санкт-Петербурга имеют несколько большее влияние на жизнедеятельность своих округов, чем такие же органы в Москве. Однако и здесь многие полномочия являются скорее виртуальными, чем реальными. В частности, это касается полномочий по управлению муниципальной собственностью, содержанию муниципальных учреждений в сфере социальной политики, образования, здравоохранения и т.п. Как и в Москве, это объясняется отсутствием муниципальной собственности и муниципальных учреждений в большинстве муниципальных образований.

 

2.2. Сравнительная  характеристика финансово-экономической основы местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге

 

Финансово-экономическую  основу местного самоуправления в городах федерального значения составляют средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей муниципального образования. Перечень имущества, находящегося в собственности Москвы, передаваемого в собственность муниципальных образований, и порядок его передачи определяются законом города Москвы.

К полномочиям органов  государственной власти Москвы в  области финансово-экономического обеспечения местного самоуправления относятся [16, c.10]:

- регулирование отношений между бюджетом города и местными бюджетами;

- обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

- законодательное определение источников доходов местных бюджетов и казначейское исполнение местных бюджетов на основании соглашений с органами местного самоуправления;

- установление и введение в действие местных налогов и сборов;

- предоставление финансовой помощи (субсидии, субвенции, дотации) местным бюджетам.

Формирование, утверждение  и исполнение местного бюджета, контроль его исполнения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно на основе применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание бюджетных услуг, устанавливаемых соответствующими органами государственной власти.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных  доходов и отчислений от федеральных  и региональных налогов и сборов, а также дотаций, субвенций, субсидий и иных поступлений, предусмотренных федеральными законами и законами Москвы. В настоящее время в доходы местных бюджетов муниципальных образований города зачисляются два вида налогов: налог на имущество физических лиц и налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления  расходования средств местных бюджетов в соответствии с предметами ведения  муниципальных образований. Они  также обеспечивают финансирование расходов в пределах средств, переданных муниципальному образованию из бюджета Москвы на выполнение отдельных полномочий города (государственных полномочий) [9, c.13].

Закон о местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» [5] устанавливает финансово-экономическую основу местного самоуправления. Ее состав соответствует действующему законодательству. Собственные доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет налоговых доходов (более 75%), их доля заметно менялась по годам. В условиях постоянно меняющейся налоговой базы и отсутствия муниципальной собственности как стабильного собственного источника доходов муниципальные образования не могут адекватно планировать свои бюджеты.

В целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных  образований весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов в Санкт-Петербурге низок. Cуммарное исполнение местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга составляет примерно 3% доходов и расходов городского бюджета. Для сравнения: расходы территориальных управлений районов города составляют порядка 18,7% от бюджета Санкт-Петербурга [19, c.30].

Уровень обеспеченности расходов местных бюджетов собственными доходами варьируется: размер дотации  одних муниципальных образований  составляет до 80% от расходов бюджета, собственные доходы других муниципальных образований в 4-6 раз превосходят их расчетный минимальный бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муниципалитетах отличаются во много раз.

Структура местных бюджетов городов федерального значения [28, c.91] представлена в табл. 1.

 

Таблица 1.- Структура расходов консолидированных местных бюджетов в  Москве и Санкт-Петербурге, %

	Москва	Санкт-Петербург
Государственное управление и местное  самоуправление	75,83	23,05
Судебная власть	0	0,01
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	0,06	1,19
Промышленность, энергетика и строительство	0,21	0
Охрана окружающей природной среды  и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия	0,58	0,02
Транспорт, связь и информатика	0	0,20
Развитие рыночной инфраструктуры	0	0,05
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,43	48,15
Предупреждение и ликвидация последствий  чрезвычайных ситуаций и стихийных  бедствий	0,84	1,42
Образование	0,52	12,35
Культура, искусство и кинематография	0,01	2,34
Средства массовой информации	4,58	1,85
Здравоохранение и физическая культура	0,32	1,99
Социальная политика	0,44	4,81
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы	0	0,04
Прочие расходы, в т.ч. проведение выборов и референдумов	16,21	2,53
Профицит/дефицит бюджета	17,31	2,30