Функции и полномочия Президента РФ как главы государства

• Внесение законопроекта в Государственную Думу

Один из весомых рычагов  влияния Президента Российской Федерации  на политическую реальность - его право  законодательной инициативы, то есть внесение в Государственную Думу законопроектов.

С момента принятия Конституции  Российской Федерации это право  практикуется главой государства довольно широко.

Однако число вносимых Президентом законопроектов год  от года снижается (в 2002 году Президентом  Российской Федерации было внесено 33 законопроекта, причем 19 из них - о  ратификации международных договоров. Для сравнения: в том же году в  Государственную Думу всего было внесено 787 законопроектов). Такая тенденция  к снижению объясняется пониманием президентом страны необходимости  переноса центра тяжести в законопроектной  работе на Правительство. Для президента же характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку  именно он отвечает за стабильное существование  системы публичной власти, а также  за ее совершенствование.

• Обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства

Вопрос о роли, статусе, правовых и политических последствиях президентских посланий - один из самых  сложных в современной российской конституционной теории и практике.

Этот институт не открытие нашего конституционализма. Институт посланий существует в государствах с различной формой правления, хотя и не во всех. В то же время даже в республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления, к которым  относится и Россия, роль и значение президентских посланий весьма различны.

Институт ежегодных посланий потенциально способен играть едва ли не ключевую политическую роль. Это  связано с тем, что Президент  Российской Федерации обладает мощными  рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных  норм, в частности: а) из полномочий исключительно Президента назначать  Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права  назначать заместителей Председателя Правительства и Федеральных  министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента принять решение об отставке Правительства.

Из конструкции нормы, содержащейся в п. е ст. 84 Конституции, не вытекает, должны ли представляться отдельно послания о положении в  стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов  в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного  приоритета как направления; наконец, на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического  направления.

Практика пошла по такому пути. Во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в  стране на соответствующий момент и  основные задачи во внутренней и внешней  политике. Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и за его пределами. В-третьих, в зависимости от состояния дел  в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые  требуют основного внимания и  незамедлительной реакции государственных  органов.

Полномочия Президента РФ в области внутренней политики

Закрепленное в ч. 3 ст. 80 полномочие Президента страны ранее  принадлежало Съезду народных депутатов  Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент играет или должен играть такую же роль почти всемогущего правителя, на которую претендовал Съезд.

Во-первых, следует учитывать, что в действующей Конституции  последовательно и системно реализована  модель разделения властей. В прежней  Конституции это лишь провозглашалось, но до закрепления полноценного механизма  «сдержек и противовесов» дело так  и не дошло.

Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю политику (как было записано за Съездом в  п. 2 ст. 104 прежней Конституции), а  только ее основные направления. Это  значительно меняет представления  об объеме соответствующего полномочия.

В-третьих, реализация данного  полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и  федеральным законам.

Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент  является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый  народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с  правовой точки зрения) выразителем  определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом. Однако анализируемое полномочие не позволяет признать, что определение  основных направлений политики носит  директивный по отношению ко всем институтам власти характер. Особенно важно понять, какова роль данного  полномочия применительно к Федеральному Собранию.

В системе разделения властей  парламент является одним из главных  центров выработки политики, выражаемой в законах. Парламент не может  быть юридическим оформителем воли, выражаемой иными институтами власти (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). Но в Конституции есть несколько положений, указывающих  на взаимосвязанное функционирование разных ветвей власти. Одно из таких  положений - рассматриваемое президентское  полномочие.

Осуществляя его, глава государства  провозглашает собственное понимание  государственных приоритетов. Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать  свое мнение о политических направлениях. Но в реальности Президент не может  не считаться ни с положением дел  в стране, ни с состоянием бюджета, ни с расстановкой сил в парламенте, ни с общественным мнением. Учет этих факторов, так сказать, "метаконституционная  обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.

Сказанное не означает, однако, что основные направления политики, определяемые Президентом, должны восприниматься как сугубо информационные, которые  могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами. Прежде всего очевидна императивность официального президентского взгляда  по отношению к федеральному Правительству. Это вытекает из ряда конституционных  норм. В частности: а) из полномочия исключительно Президента назначать  Председателя Правительства (с согласия Госдумы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных  министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента отправить Правительство в отставку.

Несколько сложнее вопрос о степени императивности президентских  позиций по отношению к парламенту. Как уже отмечалось, Федеральное  Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать  по избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное  Собрание, будучи включенным в демократический  механизм власти, не может быть и  абсолютно свободным от провозглашенных  Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных  актов.

Поскольку в России институт президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий  в создании такого баланса на основе Конституции, попросту не может игнорировать другие. Этим и определяется отношение  обеих палат Федерального Собрания к направлениям внутренней политики, определяемой Президентом. Отдельные  депутаты Думы и члены Совета Федерации  могут быть и не согласны с этими  направлениями, но у них уже появляется предмет спора с президентским  и правительственным видением проблем  и путей их решения. Главное же, для депутатов Думы и членов Совета Федерации появляются ориентиры, по которым им придется соизмерять свою деятельность.

В чем это проявляется? По каким линиям Президент оказывает  воздействие на парламент в связи  с определением основных направлений  политики?

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно  влияют на составление плана законопроектных  работ, прежде всего в Государственной  Думе. Объединенная комиссия по координации  законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз  на основе одного из Посланий Президента РФ.

Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента - как текущих, так и  на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства, строить на этом линию своей деятельности.

В-третьих, становится известной "идеология" тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта "идеология" может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее придется учитывать, поскольку право отклонения законов  находится в руках Президента. И этим правом он пользуется на практике весьма широко, хотя главным образом  отклоняет законы по мотивам их юридического несовершенства.

В ч. 3 ст. 80 не говорится, в  какой конкретно форме Президент  определяет основные направления политики. Подсказку дает п. "е" ст. 84 Конституции, который закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные  послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда можно сделать вывод, что  эти направления содержатся, главным  образом, в посланиях Президента.

В послании Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 года Президент РФ определяет приоритеты развития: культуры РФ –  в основном направления развития русского языка и библиотечного  дела; национальных проектов; инфраструктуры – электроэнергетики, транспортной системы, железнодорожных, водных, воздушных  путей сообщения; эффективного использования  природных ресурсов; авиационной  техники; отечественной науки; укрепления вооруженных сил. Особое внимание уделено  выборам в Государственную Думу, которые впервые пройдут по пропорциональной системе, т.е. в выборах будут участвовать  только политические партии.

Но исходя из точного смысла упомянутой конституционной формулировки нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений внутренней политики.

Действительно на практике основные направления внутренней политики определяются Президентом в разнообразных  формах.

1) Уже стали традиционными  названные выше ежегодные послания  парламенту, содержащие как оценку  положения дел, так и задачи  государства на будущее. Речь  идет именно о традиции, поскольку  из текста Конституции нельзя  с определенностью заключить,  должны ли эти составные части  быть изложены в разных документах  или в одном. Начиная с 1994 г. было принято решение о  целесообразности единого ежегодного  Послания Президента.

2) Традиционными стали  и бюджетные послания Президента  страны Правительству РФ. Посредством  этих специфических посланий  глава государства также определяет  основные текущие приоритеты.

3) В практику входят  тематические концептуальные документы  Президента. Таково, например, послание  по национальной безопасности  Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г.

4) Отдельные направления  формулируются Президентом в  его указах, а также в некоторых  публичных выступлениях. К подобным  указам можно отнести, например, Указ Президента Российской Федерации  от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных  положениях военной доктрины  Российской Федерации". Среди  выступлений, включающих основные  направления политики, можно было  бы отметить телевизионное Обращение  главы государства и его интервью 31 марта 1996 г. о путях разрешения  чеченской проблемы.

Полномочия Президента в области обороны и внешней  политики

• Полномочия Президента в области внешней политики РФ

В статье 86 Конституции РФ определены полномочия Президента Российской Федерации в области внешней  политики. В соответствии с п. "а" этой статьи Президент осуществляет руководство внешней политикой, то есть разрабатывает внешнеполитический курс страны и непосредственно руководит  его выполнением.

Президенту подведомственно  Министерство иностранных дел - федеральный  орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области  отношений Российской Федерации  с иностранными государствами и  международными организациями. В Указе  Президента от 12 марта 1996 г. N 375 "О  координирующей роли Министерства иностранных  дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" установлено, что МИД  осуществляет общий контроль за выполнением  международных обязательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в сфере международных  отношений и международные связи  субъектов Федерации. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения  о проведении переговоров и заключении международных договоров России, включая договоры межведомственного  характера, в обязательном порядке  согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИД до их представления Президенту и Правительству.