Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате

Весьма характерно в этом плане откровенное признание самого В.И. Ленина, который говорил: «Дела с госаппаратом у нас до такой Степени печальны, если не сказать отвратительны... », «Мы уже пять лет суетимся над улучшением нашего госаппарата, но это именно только суетня», «засоряющая наши учреждения и наши мозги...».

Послереволюционный период характеризовался высокими темпами роста бюрократии. Так, уже в 1922 г. ряды управленцев насчитывали 700 тысяч человек при населении страны в 133,5 миллиона, что выразилось в соотношении: один чиновник приходится на 191 жителя СССР.

Сложившаяся нормативно-правовая база государственной службы в Советском Союзе представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности. Одни из них распространялись на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В Советском Союзе сформировалась так называемая номенклатурная система подбора и расстановки управленческих кадров, построенная на принципах партийной принадлежности и преданности коммунистическим идеалам снизу доверху. Номенклатура включала в себя перечень привилегированных должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев. Для назначения специалиста на номенклатурную должность в министерство либо ведомство требовалась обязательная санкция соответствующего партийного органа.

По отношению к государственной бюрократии благотворную роль экзекутора может выполнять монарх (поскольку монарх — это не первый чиновник, вроде президента, он не назначен и корпоративной бюрократической моралью не связан). Применительно к советской «номенклатуре» роль монарха играл Сталин, который, несомненно, отождествлял себя с царем20. Но после смерти Сталина отечественная бюрократия добилась прекращения «чисток», то есть оказалась помещенной «в тепличные условия»21. Не чувствуя над собой хозяина, советская «номенклатура», естественно, сама начинала вести себя как «хозяин». «Обычные, характерные занятия праздного класса», по Т. Веблену, это «управление, войны, спорт и развлечения и отправление обрядов благочестия»22. Всё точно: советская «номенклатура» управляла, вела войны в разных регионах мира (это было делом не только военной бюрократии, а именно всей «номенклатуры» — в первую очередь бюрократии партийной и государственной), занималась спортом и развлечениями (и создавала «индустрию» спорта и развлечений — «массовую культуру»). Что касается «отправления обрядов благочестия», то есть религиозных и церковных дел, то этим тоже, естественно, занималась «номенклатура» — во-первых, в самом непосредственном виде, через легально существовавшие и находившиеся в полном политическом согласии с властью конфессии, иерархия которых входила в состав «номенклатуры» («избираемый Собором Русской Православной Церкви Патриарх Московский и всея Руси состоит в номенклатуре Политбюро ЦК КПСС»23), а во-вторых, превратив официальную идеологию («марксизм-ленинизм») в квазирелигию24, то есть умертвив подлинное содержание марксизма — так, чтобы получившаяся псевдорелигия25 могла выполнять обычную религиозную функцию духовного оправдания существующей власти и могла быть сведена к интеллектуально необременительной обрядовой стороне.

Следующим шагом могла стать только попытка «номенклатуры» превратиться в действительного собственника средств производства.

Но бюрократия, в отличие от других привилегированных классов, не бывает эффективной — и потому формирование нового класса собственников в постсоветских республиках на основе «номенклатуры» было худшим из возможных вариантов развития событий26. И именно поэтому постсоветская элита оказалась еще более паразитической и еще более неспособной, чем советская.

Высшее чиновничество в Советском Союзе целиком и полностью зависело от партийных функционеров. Под жесточайшим партийным контролем находились не только чиновники низовых звеньев госаппарата, но и практически все более-менее крупные руководители предприятий и организаций. Все государственные служащие в Советском Союзе относились к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из их массы «чистых» управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия «орган государственного управления». По мнению правоведов, диапазон этик органов был весьма широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий?

  Бюрократизм в СССР  и в других странах социализма означал отчуждение большой массы рабочих от власти, от управления общими делами. Вместе с этим отчуждением расцвели все характерные для бюрократизма явления: корпоративность, формализм, ведомственность, карьеризм, тщеславие, авторитарность. Бюрократизм в первых странах социализма приобрел большой размах из-за разбухания государственного аппарата в результате чрезмерного огосударствления средств производства и установления жёсткого государственного контроля над экономикой и всей общественной жизнью. Если даже считать такое огосударствление необходимым для решения задач первоначального социалистического накопления, следует всё же признать, что оно означало формальное обобществление производства. Но отчуждение рабочих от управления общими делами нельзя приписывать лишь своекорыстным интересам, намерениям и деятельности самой бюрократии. Данное отчуждение было, в первую очередь, следствием реальной неспособности массы трудящихся управлять общими делами. Оно было следствием того, что общие дела социалистического общества были для многих рабочих формально, а не реально общими.27

Таким образом, можно сделать вывод, что основанный в 50-е гг. наиболее развитой в своей форме советский тип политической системы напоминал прежнюю бюрократическую империю: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из них не являлась автономной и не могла противопоставить себя другим.28 Попытка построить модель совершенной социалистической бюрократии потерпела фиаско. Взамен этого, в конце 80-х гг. началась работа над правовым оформлением института государственной службы, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.

1.4 Основы государственной службы  современной России

Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. узаконили новые взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными структурами, органами государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Граждане получили равный доступ к государственным должностям. 

Однако в конце 80-х-начале 90-х гг. в аппарат государственного управления на демократической волне вместе с достойными профессионалами пришло много некомпетентных, малообразованных людей. Начались бесконечные ломки и перетряски, которые вместо сокращения и упрощения аппарата привели к его разбуханию и нагромождению дублирующих структур.29 Из-за отсутствия в сфере государственного управления грамотной политики в 90-е г. в области заработной платы и социальной политики возник колоссальный разрыв в уровне оплаты труда работников бюджетной сферы и служащих коммерческих структур.

В итоге престиж работы в государственных органах снизился, и начался лавинообразный исход квалифицированных чиновников в коммерческие организации. В 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который впервые в новейшей истории страны:

• дал определение понятию государственной службы;
• установил категории государственных должностей;
• перечень квалификационных требований к аппаратным работникам;
• статус, обязанности и ограничения государственного служащего.

При разработке указанного закона авторы опирались на опыт дореволюционной России, возродив некоторые положения петровской Табели о рангах. Много ценного было заимствовано и из практики послевоенного реформирования государственного управления в западных странах — Австрии, Италии, ФРГ, Франции и Финляндии. Именно в этих Государствах в конце 40-х-начале 50-х гг. были приняты рамочные законы о государственной службе, дополненные затем законами о доходах и пенсиях, о порядке прохождения службы и т.п.

Согласно указанному закону все государственные должности государственных служащих в Российской Федерации были разделены на три категории — «А», «Б» и «В».

К категории «А» относятся так называемые политические должности:

• Президент Российской Федерации;
• Председатель Совета Федерации и его заместители;
• Председатель Государственной Думы и его заместители;
• Председатель Правительства Российской Федерации и его заместители;
• федеральные министры;
• руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (наименование и правовой статус определяются соответствующим региональным законодательством) и др.

К категории «Б» относятся: руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, референты, консультанты и др., которые, как правило, обеспечивают исполнение полномочий лиц, замещающих государственную должность категории «А». Срок службы этой категории чиновников ограничивается сроком пребывания на высоком посту их начальника.

К категории «В» относятся сотрудники государственных структур, в том числе работники Аппарата Правительства, Администрации Президента, министерств и ведомств и др.

В июле 2004 г. был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в настоящее время является основным нормативным правовым актом в этой сфере.

На основании этого закона Указом Президента Российской Федерации утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют наименование и разделяются по категориям:

• должности категории «руководители»;
• должности категории «помощники (советники)»;
• должности категории «специалисты»;
• должности категории «обеспечивающие специалисты».

В каждой из указанных категорий выделяются группы должностей, в том числе:

• высшая группа должностей;
• главная группа должностей;
• ведущая группа должностей;
• старшая группа должностей;
• младшая группа должностей.

Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют свой регистрационный номер (семизначный код). Государственным служащим Указом Президента Российской Федерации присваивается квалификационный разряд в зависимости от занимаемой должности. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственным гражданским служащим в Российской Федерации установлены классные чины. Порядок их присвоения упорядочен Указом Президента № 113 от 1 февраля 2005 г. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».

Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности службы в Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

Первый классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения федерального гражданского служащего на должность гражданской службы.

Очередной классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему.

Таблица 1. Классные чины государственной службы Российской Федерации

По данным Федеральной службы государственной статистики, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления за период с 1994 по 2009 г. увеличилась с 1004,4 тысячи человек до 1674,8 тысячи человек.

По состоянию на конец 2009 г. общая численность работников центрального аппарата управления федеральных органов исполнительной власти составляла 682,9 тысяч человек, в том числе территориальные органы управления — 647,3 тысячи и центральный аппарат — 35,6 тысяч человек.

Приведенные данные наглядно доказывают, что количество чиновников возрастает согласно известному первому закону Сирилла Паркинсона30, который гласит: «Количество чиновников и объемы их работы никак между собой не связаны». Одно из следствий из этого закона - сколько ни сокращай аппарат, он все равно будет только увеличиваться.