Проблемно-целевые программы в таможенном деле

1.Проблемно-целевые программы в таможенном деле.

Во всех сферах экономики, в том  числе и в таможенном деле, различные  виды деятельности развиваются или  сокращаются неравномерно, несогласованно. Это приводит к внутренним диспропорциям  и снижению эффективности работы таможенной системы в целом.

Для устранения возникающих диспропорций экономической наукой уже давно  применяется специальный инструмент – комплексные целевые проблемные программы развития.

Эти программы называются целевыми (потому, что они направлены на достижение заранее намеченных целей), проблемными (так как посредством их предполагается решать какие-то проблемы), комплексными (ибо в них рассмотрены в  единстве социальные, экономические, технические, экологические вопросы).

Программно-целевой метод планирования - метод, при котором цели плана  увязываются с ресурсами с  помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода  и основаны на формирование целей  экономического развития, их разделение на подцели все более подробного характера и выявления ресурсов, для их согласованной реализации.

Под целевой экономической программой понимается совокупность , увязанных  в пространстве и времени, по содержанию, ресурсам, исполнителям мероприятий  социального, научно-технического, производственно -технологического, организационно- природоохранительного  характера, ориентированных на достижение единой цели, решение единой экономической  проблемы.

Целевой метод использует аппарат  теории графов. Граф - схема, показывающая членение общих целей программы на подцели, они в свою очередь делятся на подцели следующего уровня и т. д. В результате образуется дерево - связный граф, выражающий соподчинение и взаимосвязь элементов. Представление целей начинается с верхнего яруса, дальше они последовательно разукрупняются. Правилом такого разукрупнения является полнота: каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей следующего уровня исчерпывающим образом, так чтобы объединение подцелей полностью определяло понятие исходной цели.

Существует понятие состязательности целей - когда достижение одной цели затрудняет достижение другой - пример с оптимизацией фискальной и защитной функций таможенного тарифа. Измеряется обычно коэффициентом состязательности.

Также существуют коэффициенты поддержки целей - показывают в какой мере достижение одной цели способствуют достижению другой. Например, совершенствование порядка определения таможенной стоимости будет способствовать достижение цели оптимизации фискальной функции таможенного тарифа.

Особенно важны коэффициенты значимости целей - они определяются экспертным путем и показывают какая из целей важнее, а какой можно в поступиться в случае нехватки ресурсов.

Если проанализировать средства, необходимые  для достижения целей всех ярусов, то можно составить дерево ресурсов. Это также будет иерархически построенный граф, фиксирующий необходимые для достижения целей программы ресурсы. Получаются как бы два дерева, сцепленных кронами.

В результате расчетов по ним с  помощью компьютера выявляются ключевые программы, на которые надо направить  наибольшие силы и средства. Оценка и выбор возможных вариантов  программ производится по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях).

Ключевым свойством программы  служит ее связь с породившей программу  экономической проблемой. Программы  собственно, и есть инструмент решения  наиболее острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосредоточению ресурсов на этом направлении. Поэтому великое искусство  государственного программного планирования состоит в знании проблем, умении их анализировать и выделять особо  значимые проблемы из всей совокупности проблем.

Характерной особенностью программ, отличающих их, в частности, от планов, служит то, что они составляются в терминах мероприятий, то есть действий направленных на достижение программной  цели. Мероприятия - язык комплексной  экономической программы. Система  программных мероприятий призвана дать ответ на вопрос: что, когда, как  и кто должен сделать, чтобы в  итоге была решена в намеченные сроки  программная проблема. При этом, как отмечалось в определении  программы, она представляет не простой  перечень мероприятий, а их систему, то есть согласованную, взаимосвязанную  совокупность, отражающую последовательность, содержащую связь, целеориентированность.

Комплексным программам свойственна  четко выраженная логика построения, характеризуемая формулой цели-пути и способы достижения целей необходимые ресурсы и источники их получения (цели-пути-средства). Такая логика находит отражение в структуре целевой комплексной программы.

В укрупненном виде структуру программы  можно представить в виде совокупности следующих основных блоков:

целевой блок (система целей и целевых  задач);

исполнительный  блок( система мероприятий);

ресурсный блок ( ресурсы и их источники);

организационный блок (организация разработки и выполнения программы).

Обычно комплексная программа  содержит:

- анализ программной проблемы и обоснование необходимости ее решения программным образом.

- цели и задачи с выделением генеральной цели, ее разделение на подцели и формированием задач программы, выделение подпрограмм в составе программ.

- мероприятия отдельных подпрограмм, входящих в программу с указанием их содержания, сроков исполнения, намеченных исполнителей.

- потребность программы в разных видах ресурсов, источники и способы получения необходимых ресурсов. Финансирование программы.

- организационные формы управления разработкой и осуществлением программы контроля за ходом реализации. План сетевой график выполнения программы.

- оценка эффективности программы в целом, отдельных подпрограмм и крупных мероприятий

- сводные показатели программы

Приведенная типовая структура  программы может варьировать  в зависимости от вида, масштабов, продолжительности программного периода.

В тоже время очевидно, что разработка любой программы начинается с  прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программной проблемы, исследования тенденций. Затем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов  в рамках располагаемых ресурсов. Разработка сопровождается проведением  ряда расчетов с использованием балансовых, нормативных зависимостей.

Разработка программы представляет собой циклический процесс последовательных приближений, состоящих из прямых и  возвратных циклов, в ходе которых  может происходить корректировка  первоначально намеченных целей  и задач программы, уточнение  представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.

Целевые программы обычно включает следующие разделы:

1. Паспорт программы.

2. Содержание проблемы и необходимость  ее решения программными средствами.

3. Цели и задачи программы.

4. Система программных мероприятий.

5. Механизм реализации программы.

6. Организация разработки, управления  программой и контроля за ходом  ее реализации.

7. Оценка ожидаемой эффективности  и социально-экономических последствий  от реализации программы.

8. Технико-экономическое обоснование  финансирования программы.

9. Заявка на получение ассигнований  для финансирования программы.

В основном программы разрабатываются  на 5 – 10 лет, периодически их корректируют в связи с меняющимися условиями. На их основе разрабатываются другие документы – планы, проекты, схемы.

Согласно Положению о ГТК  РФ этому органу вменено в обязанность  разрабатывать и реализовывать  программы развития таможенного  дела в Российской Федерации.

В таможенном деле уже накоплен некоторый  опыт разработки  
и реализации подобных программ.

Примером одной из них является – "Комплексная программа повышения  роли таможенной системы как экономического регулятора внешнеэкономической деятельности в 1993 году". В нее включен ряд  подпрограмм, а именно:

1. Перестройка механизма начисления  и взимания таможенных платежей.

2. Перестройка финансового механизма.

3. Совершенствование таможенно-тарифного  регулирования.

4. Формирование эффективной системы  контроля экспортно-импортных операций.

5. Совершенствование технологии  выполнения процедур по экономическому  направлению деятельности таможен.

6. Перестройка организации экономической  деятельности в системе ГТК  России и другие подпрограммы.

Примером другой программы является «Программа приоритетов в финансировании основных направлений деятельности ГТК РФ в 1992 – 1995 годах».

Основные положения данной Программы  заключаются в совершенствовании  управления таможенным делом в России, укреплении материально-технической  базы таможенной системы, развитию ее социальной сферы, принятых в 1992 г. Предусмотрено:

1. Завершение формирования территориальных  органов руководства и управления  таможенным делом путем создания  региональных таможенных управлений.

2. Завершение создания таможен  в столицах республик и административно-территориальных  центрах РФ.

3. Создание дополнительной сети  внутренних таможенных органов.

4. Создание таможенных органов  на административной границе  с Украиной, Грузией и Азербайджаном.

5. Продолжение развития сети  таможенных органов в местах  формирования внешнеторговых грузопотоков  и сосредоточения участников  внешнеэкономических связей.

6. Создание дополнительной сети  таможенных органов на границе  с Финляндией, Монголией и Китаем.

7. Завершение работы над Таможенным  кодексом РФ, законом Российской  Федерации "О таможенном тарифе" и последующими нормативными  актами.

8. Кадровое обеспечение процесса  формирования и расширения таможенной  системы и ее инфраструктуры, включая органы управления и  сеть учебных заведений.

9. Совершенствование борьбы с  контрабандой и нарушениями таможенных  правил во внешнеторговом обороте.

10. Внедрение новых технологий  взимания таможенных платежей  в федеральный бюджет России. Обеспечение своевременного и  правильного их начисления, полного  взимания и организации действенного  контроля за их поступлением  в доходную часть федерального  бюджета.

11. Обеспечение таможенных органов  средствами вычислительной техники,  программными продуктами и оборудованием  для передачи данных. Создание  ведомственной информационно-вычислительной  системы на базе спутниковой  сети связи.

Организация сети таможенных лабораторий  и акцизных постов.

Эти две программы были, в основном, реализованы. Для дальнейшего развития таможенной системы были разработаны  и осуществляются в настоящее  время и другие программы.

Наиболее крупной программой является "Федеральная целевая программа  развития таможенной службы России на 1996– 1997 годы и на период до 2000 года".

Программа разработана в соответствии с поручением Правительства РФ от 6 июля 1995 года. Государственный заказчик – Государственный таможенный комитет  Российской Федерации.

Цели и задачи программы  заключены в следующем.

Цель: создание условий, обеспечивающих завершение становления и полномасштабное функционирование таможенной службы Российской Федерации в условиях перехода страны на рыночные отношения.

Задачи: совершенствование принципов и методов обеспечения тарифного и нетарифного, регулирования внешней торговли, валютного контроля, совершенствование организации и функционирования таможенных органов, улучшение их технического оснащения, организация информационного обеспечения, укрепление кадрового потенциала, развитие материально-технической базы таможенной службы, строительство новых и реконструкция действующих пограничных переходов, служебно-производственных зданий и сооружений, а также ведомственного жилья, совершенствование транспортного обеспечения и систем связи подразделений таможенных органов.

Сроки и этапы реализации программы включают:

I этап – 1996 – 1997 гг.

II этап – 1998 – 2000 гг.

Исполнители подпрограмм – Минэкономики России, ГТК России, МВЭС России, Минтранс России, Минсотрудничество России, Минфин России, МПС России.