Эволюция законодательства о валютном регулирование и валютном контроле

Основную работу по формированию механизма валютного контроля экспорта выполнили Центральный банк РФ и Государственный таможенный комитет РФ. В соответствии с указанным законом Центральный банк РФ и ГТК РФ имели статус валютного контроля, а региональные таможенные управления и таможни обладали правами агента валютного контроля.

«Создатели отечественного механизма валютного контроля внешней торговли опирались на зарубежный опыт, прежде всего Франции, в которой введенный после Второй мировой войны валютный контроль базировался на «домицилировании»»2. Суть последнего состояла в том, что экспортер или импортер выбирали в качестве доверенного лица (домицилиат), который отвечал за финансовую сторону операции и был обязан после завершения сделки проверять ее правильность с точки зрения соответствия валютному законодательству. Так, например, по экспортным операциям дело о домицилировании заводилось после прохождения  товара через таможню на основе таможенного документа, направленного в банк. Контроль состоял в сопоставлении таможенных и финансовых документов по странам и организациям в зависимости от контрактных сроков. Домицилирование позволяло убеждаться в том, что, к примеру, выручка от экспорта была на самом деле репатриирована. Таким образом, содержание механизма валютного контроля внешней торговли во Франции составляло взаимодействие банков и таможенных органов.

Данный опыт был приспособлен к условиям России и реализован в созданном механизме  валютного контроля, получившем название таможенно - банковского валютного контроля (ТБВК). Основное содержание данного механизма, состоявшего в информационном взаимодействии таможенных органов и уполномоченных банков, регламентировала совместная инструкция ЦБ РФ и ГТК РФ от 12.10.1993 г. №19 и № 01-20/10283 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ валютной выручки от экспорта товаров». В ней устанавливались:

• Алгоритм информационного взаимодействия таможенных органов и уполномоченных банков;
• Форма, порядок заполнения и оборота документов валютного контроля (паспорт сделки, учетная карточка);
• Порядок действий должностных лиц контролирующих органов.

Валютный контроль экспорта сложился как процесс, осуществлявшийся на трех этапах:

1. предварительный контроль;
2. текущий (информационно-аналитический) контроль;
3. последующий контроль.

Основное содержание первых двух этапов состояло в обмене информацией между таможенными органами и уполномоченными банками, а также между различными уровнями таможенной системы. Третий этап представлял собой проведение таможенными органами целевых проверок участников внешней торговли.

Введение валютного контроля экспорта существенно повысило эффективность действия соответствующего валютного ограничения. Доля, не возвратившейся в страну валютной выручки в ее общем объеме снизилась до 4%. Однако из-за отсутствия валютного контроля импорта установлено в отношении его ограничение практически не действовало. Поэтому канал незаконной утечки валютных средств из страны переместился в сферу импортных операций. Наиболее широко при этом применялись:

• необоснованные авансовые  перечисления при расчетах по импорту в счет фиктивных контрактов на поставку товаров;
• использование фирм - «однодневок» для осуществления разовых импортных сделок;
• непогашение в срок импортных авансов и др.

По данным официальной статистики, ущерб от такой деятельности в то время составлял ежемесячно до 400 млн. долл. США. Это послужило причиной распространения в 1996 г. сферы валютного контроля на импорт товаров, что стало точкой отсчета второго этапа его эволюции.

Иное по сравнению с экспортом направление товарных и денежных потоков, преимущественно авансовый характер расчетов по ним обусловили цель валютного контроля импорта. Она заключалась в обеспечении соответствия суммы денежных средств, переведенных резидентами в оплату за импорт, стоимости товаров, ввезенных на территорию страны в установленные законом сроки. В основу механизма валютного контроля импорта была положена организационо-технологическая схема, использованная при осуществлении контроля экспорта. Действие данного механизма регламентировалось совместной инструкцией ЦБ РФ и ГТК РФ от 26.07.1995 г. №30 и № 01-20/10538 «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары» и распространялось на два таможенных режима (таможенные процедуры): выпуск в свободное обращение и реимпорт, а также на сделки, расчеты по которым велись в иностранной валюте.

После введения валютного контроля экспорта не только импортные операции превратились в канал незаконной утечки из страны валютных средств, но и международные бартерные сделки, представлявшие собой прямой обмен эквивалентными по стоимости товарами между резидентами и нерезидентами. К середине 90-х гг. значительно расширился объем этих сделок. Так, к 1996 г. во внешнеторговом обороте Ростовской области он составлял почти 15%. Часто осуществление бартерных операций не было экономически оправданным, не соблюдался принцип эквивалентности встречных поставок. Поэтому с ноября 1996 г. Указом Президента РФ от 18.08.1996 г. №1209 «О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок» и Постановление Правительства РФ от 31.10.1996 г. № 1300 «О мерах по государственному регулированию внешнеторговых бартерных сделок» был введен контроль исполнения бартерных операций.

Его механизм заимствовал основное содержание механизма валютного контроля экспорта и импорта, в том числе и ту его сторону, которая связана с участвующими в контроле документами. Это, прежде всего, касалось основного документа валютного контроля – паспорта сделки. На бартер также распространялись временные параметры валютных ограничений, применяемых в отношении экспорта и импорта. Тем не менее, поскольку денежные расчеты не сопровождают бартерные сделки, их контроль не является валютным и имеет свои особенности. В первую очередь они проявлялись в составе контролирующих органов. На момент введения контроля бартера кроме таможенных органов в этот состав входили Министерство внешнеэкономических связей РФ (МВЭС РФ), региональные представители которого оформляли паспорта сделок, и Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (ФС ВЭК).

Распространение валютного контроля на импортные операции, использование его организационно-технологической схемы применительно к внешнеторговым бартерным сделкам стало важным шагом в его эволюции. Благодаря этому шагу, а также осуществлению валютного контроля над трансграничным перемещением валютных ценностей, контроль государства над валютными и бартерными операциями во внешней торговле приобрел черты системного явления. Это стало отличительным признаком второго этапа рассматриваемой эволюции и положительно сказалось на эффективности применения соответствующих валютных ограничений.

Система валютного контроля, сформировавшаяся на втором этапе своей эволюции, не оставалась без изменений. Ситуация, складывающаяся в экономике страны, ее финансовой сфере, вызывала необходимость внесения коррективов в действие механизма валютного контроля. Валютно-финансовый кризис 1998 г. подтвердил эту необходимость. В качестве основного направления ее реализации было определено ужесточение применяемых валютных ограничений и усиление ответственности резидентов и нерезидентов за нарушение валютного законодательства. С этой целью в декабре 1998 г. и в июле 1999 г. приняты новые редакции Закона №3615 -1 «О валютном регулировании и валютном контроле», которыми:

• операции расчетов в рублях между резидентами и нерезидентами по внешнеторговым контрактам были отнесены к валютным;
• сокращены сроки проведения валютных операций при расчетах по экспорту и импорту со 180 до 90 дней;
• ограничен вывоз из РФ наличной иностранной валюты физическими лицами. Кроме этого, были внесены поправки в Уголовный кодекс РФ.

Претерпел соответствующие изменения и нижний уровень нормативно-правовой базы валютного контроля. Это выразилось в разработке и вступлении в действие новой совместной инструкции ЦБ РФ и ГТК РФ от 13.10.1999 г. №86-И №01-23/26541 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ выручки от экспорта товаров», вступившей в силу с 1 января 2000 г. данная инструкция распространила действие механизма валютного контроля на экспортные сделки, расчеты по которым производятся в рублях. С 1 января 2001 г. вступила в силу новая совместная инструкция ЦБ РФ т ГТК РФ от 04.10.2000 г. № 91-И и №01-11/28644 «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров». Она расширила диапазон действия механизма валютного контроля на операции по импорту, предусматривающие оплату в рублях и векселями, а также на большинство случаев ввоза товаров на территорию РФ с помещением их под любой таможенный режим (таможенная процедура). Это позволило распространить валютный контроль на 905 стоимости товарного импорта. Изменения в действии механизма валютного контроля, предусмотренные новыми инструкциями ЦБ РФ и ГТК РФ, обусловили особенности третьего этапа его эволюции. Он завершился в середине 2004 г. со вступлением в силу нового Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», что в то же время знаменовало начало нового – четвертого этапа данной эволюции. Его особое содержание определяется взятым государством курсом на либерализацию валютной политики, а значит, соответствующими изменениями в системе валютного регулирования и валютного контроля.

Итак, механизм валютного контроля внешней торговли прошел эволюцию, включающую к настоящему времени 4 этапа, которые имеют следующие хронологические рамки:

• начальный этап – 1993-1995 гг.;
• этап формирования валютного контроля как системы – 1996 - 1999 гг.;
• этап совершенствования действующего механизма валютного контроля – 2000-2003 гг.;
• этап либерализации – 2004 г. – настоящее время.

2.Современное законодательство о валютном регулировании и валютном контроле

2.1. Правовая база валютного регулирования и валютного контроля.

Валютный контроль не может осуществляться, не имея соответствующих основ. Под основами валютного контроля следует понимать необходимые условия, которые обеспечивают действие его механизма. Данные основы выступают в нормативно-правовой форме.

Нормативно-правовая основа валютного контроля представляет собой совокупность нормативно-правовых актов различного уровня, которыми руководствуются органы и агенты валютного контроля, и их должностные лица при выполнении своих функций.

В силу того, что валютный контроль является элементом механизма валютного регулирования, его нормативно-правовая основа не имеет самостоятельного значения, т.е. она не существует в законченном виде как определенный, внутренне связанный набор особых нормативных актов. Данная основа является составляющей единой нормативной базы валютного регулирования, что нельзя не учитывать при ее характеристике.

Валютное законодательство представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и принципы осуществления валютных операций в Российской Федерации, сделок с валютными ценностями между организациями и гражданами Российской Федерации и организациями и гражданами другой страны, порядок ввоза, вывоза, перевода и пересылки из-за границы и за границу национальной и иностранной валюты и иных валютных ценностей, а также полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля и ответственность за нарушение валютного законодательства.

Источниками валютного законодательства Российской Федерации являются: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"; другие федеральные Законы; подзаконные акты, издаваемые Президентом и Правительством Российской Федерации; Инструкции и письма Центрального банка и Федеральной таможенной службы; международные договоры и соглашения Российской Федерации, касающиеся вопросов валютного регулирования и валютного контроля.

«В Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, содержатся лишь самые общие положения, касающиеся валютной политики в целом»3. Так, статьи 71, 106, 114 (б) устанавливают, что, во-первых, валютное регулирование находится в ведении Российской Федерации, во-вторых, федеральные Законы по вопросам валютного регулирования, принятые Государственной Думой Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации и, в-третьих, проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики обеспечивается Правительством Российской Федерации.

Особое место в составе нормативно-правовой базы валютного контроля занимает Федеральный закон от 10.12.2003 г. №173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее ФЗ-173). Это – законодательный акт специальной направленности, в котором содержится основной объем положений, регламентирующих различные стороны, в том числе связанные с осуществлением валютного контроля. Данный закон вместе с другими принятыми в соответствии с ним федеральными законами составляет валютное законодательство РФ – основу нормативно-правовой базы валютного регулирования и валютного контроля.

ФЗ-173 разработан с учетом результатов анализа макроэкономических тенденций, связанных с реализацией мер по либерализации валютного законодательства РФ. Он направлен на обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.

ФЗ-173 состоит из 5 глав:

• Общие положения (ст.ст.1-4).
• Валютное регулирование (ст.ст. 5-18).
• Репатриация резидентами иностранной валюты и валюты РФ и обязательная продажа части валютной выручки (ст.ст. 19-21).
• Валютный контроль (ст.ст. 22-25).
• Заключительные положения (ст.ст. 26-28).

В ФЗ-173 установлены принципы и правовые основы валютного регулирования и валютного контроля, законодательно определены права и обязанности органов валютного контроля и агентов валютного контроля, определены права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютой РФ и внутренними ценными бумагами, а также особенности и порядок вступления ФЗ-173 в силу. ФЗ-173 является системообразующим законом в области валютного регулирования и валютного контроля в РФ. Так, в ст. 4 ФЗ-173 четко раскрывается понятие валютного законодательства РФ. В частности, установлено, что валютное законодательство РФ состоит из ФЗ-173 и принятых в соответствии с ним федеральных законов.