Совершенствование межбюджетных отношении в Республике Казахстан

Самая высокая экономическая  эффективность. Социальная справедливость выше, чем в предыдущих двух моделях, но ниже, чем в последующих. Объем  перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Выход один - разработка общефедеральных социальных программ и обеспечение мобильности населения.

Бюджетная система США  состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности, т.е. школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts). В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата.

На федеральном правительстве  лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.

Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как  органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору  налогов в результате их делегирования  органами власти штатов.

Отличительной чертой налоговой  системы США является то, что в  бюджет каждого уровня зачисляются  поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию  которых принадлежат правительству  этого уровня.

Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость  бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 2000 году средства федерального трансферта составляли в среднем 18,9% к расходам консолидированных бюджетов штатов.

В то же время, доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 43.4%. В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. [15, c.24]

В настоящее время федеральный  бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка  местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.

Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов  двух типов.

Первый тип - блок-гранты - выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

Вторым видом целевой  финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов.

В США не существует законодательной  нормы, определяющей, что федеральный  бюджет должен быть сведен без дефицита, и федеральное правительство  вправе привлекать заемные финансовые ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. В противоположность федеральному бюджету, законодательство штатов в большинстве случаев требует бездефицитности региональных и местных бюджетов по текущим расходам, вследствие чего администрация штатов и муниципалитетов имеют право привлекать средства на долгосрочной основе с целью финансирования только капитальных расходов, таких как, например, строительство образовательных учреждений и финансирование общественных работ, а также на краткосрочной основе для покрытия кассового разрыва в исполнении бюджета. Положения, регулирующие порядок заимствований, содержатся в конституциях и законах штатов и, как правило, сильно варьируют в зависимости от конкретного штата. Основным способом государственных и муниципальных заимствований в США является эмиссия облигаций штатов и муниципальных облигаций, обращающихся без ограничений. При этом, процентный доход, полученный по этим ценным бумагам, не облагается федеральным подоходным налогом. [15, c.26]

Важным признаком бюджетной  системы США является то, что федеральное  правительство не несет ответственности  по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой  ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые, в конечном счете, и определяют цену заимствований бюджетов штатов и муниципалитетов на открытом рынке.

Данная модель интересна  с точки зрения изучения бюджетных  процедур и технологий, возможна адаптация  отдельных элементов, но в целом  для Казахстана непригодна вследствие различий в устройстве государственного аппарата и отсутствия многих исходных условий, в частности, гражданского общества.

Сочетание принципов экономической  эффективности и социальной справедливости близко к оптимальному. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к казахстанским условиям, однако прямое копирование модели также невозможно.

Германская модель основана на идеологии "кооперативного", а  не "конкурентного", как в предыдущих двух моделях, федерализма. Бюджетная  система базируется на "общих" налогах, поступления от которых  распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное  перераспределение, т.е. имеет место  дифференциация нормативов отчислений. Цель такого перераспределения - сокращение разрыва между землями-донорами и землями-реципиентами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, вместе с тем развита  практика многочисленных и весьма крупных  федеральных и совместных программ регионального развития. Расходные  полномочия распределены в соответствии с принципами "классического" бюджетного федерализма [6, c.24].

При оказании социальных услуг, государственные органы исходят  не из минимальных социальных стандартов, а из принципа обеспечения равного  уровня жизни для всех жителей  страны. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг.

Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование  вопросов культуры, образования, юстиции  и правопорядка, здравоохранения, а  также региональной экономической  политики. В ведении муниципальных  органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем, объем компетенции  органов власти различных уровней  не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области  социальной политики и строительства  объектов инфраструктуры, осуществляются бюджетами всех уровней. Также существует тенденция передачи расходных полномочий на нижний уровень бюджетной системы: в настоящее время из муниципальных  бюджетов финансируется около двух третей всех государственных капитальных  затрат, причем большая часть полномочий по их финансированию передана бюджетами  вышестоящего уровня.

Право органов власти различного уровня устанавливать те или иные налоги, а также распределение  налоговых поступлений между  уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено иначе как через поправки к ней.

Поступления от всех основных налогов ФРГ подлежат распределению  между бюджетами различного уровня. Так, поступления подоходного налога с физических лиц распределяются равными долями между федеральным и региональными бюджетами (по 42.5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов. Поступления налога на прибыль корпораций делятся поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель, 80% поступлений налога с малого бизнеса зачисляются в доходы муниципальных бюджетов, 15% - в бюджеты земель и 5% - в федеральный бюджет. Поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель (50.5% - в федеральный бюджет, 49.5% - в бюджеты земель). Следует отметить, что в совокупности указанные налоги составляют около 70% налоговых поступлений консолидированного бюджета ФРГ. В ФРГ налог на добавленную стоимость играет роль регулирующего налога, так как в случае перераспределения расходных полномочий подлежат изменению, прежде всего, доли федерального и региональных бюджетов в общих поступлениях НДС. [4, c.175]

Вместе с тем, распределение  налоговых поступлений между  бюджетами различных уровней  не совпадает с распределением ответственности  в области сбора налогов и  платежей. Так, конституция ФРГ определяет, что в ведении федерального правительства  находятся вопросы администрирования  таможенных пошлин, фискальных монополий, акцизных платежей, регламентируемых федеральным законодательством (включая  НДС на импорт), а также налогов, введенных директивами ЕС.

Полномочия по администрированию  всех остальных налогов закреплены за органами власти земель, причем в  случае зачисления поступлений этих налогов в федеральный бюджет власти субъектов федерации являются агентами федерального правительства. В случае же зачисления налоговых  поступлений в муниципальные  бюджеты, обычной практикой является полная или частичная передача полномочий по их администрированию органам  власти муниципалитетов.

Для германской бюджетной  системы характерна трехступенчатая  система межбюджетного выравнивания.

Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления  НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих  поступлениях НДС распределяется между  всеми землями, при этом 25% указанной  суммы направляется на поддержку  земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально  численности населения. [15, c.26]

Второй вид межбюджетного  выравнивания заключается в перераспределении  бюджетных ресурсов между бюджетами  земель без вмешательства со стороны  федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей  трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального  бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов  местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66.6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.

Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым  территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.

Начиная с 1995 года, восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания. Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Бюджеты различных уровней  Федеративной Республики Германия вправе привлекать заемные средства для  финансирования дефицита, но при этом существуют достаточно жесткие ограничения  на объем привлекаемых ресурсов, установленные  Маастрихтским договором.

Подобные ограничения  содержатся и в нормативных актах  земель по вопросам привлечения их органами власти заемных средств. Для  государственных и муниципальных  заимствований в ФРГ характерны следующие формы привлечения  заемных средств: задолженность  федерального бюджета оформлена  практически полностью в облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных  образований привлекают финансовые ресурсы в форме банковских кредитов, вследствие чего в ФРГ отсутствует  рынок муниципальных облигаций. [15, c.27]

Таким образом, регулирование  привлечения кредитов правительствами  местного уровня сталкивается с определенными  трудностями: во-первых, в связи с  отсутствием рынка ссудных капиталов  для муниципальных бюджетов, сложно контролировать соответствие цены заимствований  рыночным ставкам, а, во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти.

Проведенный обзор бюджетных  систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным  государственным устройством позволяет  сделать следующие выводы.

Особенность бюджетных  систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей  самостоятельности органов власти субъектов федерации, то есть второго  после центрального правительства  уровня власти в стране, в области  установления налоговых ставок и  введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.