Совершенствование межбюджетных отношении в Республике Казахстан

Кроме того, федерация в  тех же целях может использовать 2 процентов своей доли от поступлений  НДС, осуществляя так называемое вертикальное выравнивание с горизонтальным эффектом». Коммунальное выравнивание осуществляется федеральными землями  между входящими в их состав коммунами. Для этих целей служат подоходный налог, налог на прибыль корпораций и НДС. В целом между коммунами может перераспределяться более 20 процентов поступлений от этих налогов в бюджет соответствующей федеральной земли.

Важно отметить, что механизм «финансового выравнивания» ни в  коем случае не подразумевает крупномасштабного  перераспределения финансов. Масштабное перераспределение всегда, в конечном счете, оказывается неэффективным: у богатых, тех у кого «отнимают» посредством налогового пресса, оно  вызывает недовольство и стремление к уклонению от уплаты налогов, а  бедных, тех, кому «передают» в виде социальных выплат и льгот, лишает необходимого стимула к труду. В результате проигрывает все общество.

В действительности реальное перераспределение финансов - один из многочисленных элементов сложной  системы «финансового выравнивания», подразумевающей всю совокупность финансовых отношений между уровнями государственной власти (федерацией, федеральными землями и местными коллективами - коммунами) в процессе выполнения ими государственных задач, включая и задачи в рамках местного самоуправления. Таким образом, механизм «финансового выравнивания» служит воплощению на практике идеи бюджетного федерализма. В федеративных государствах (США, Швейцария, Германия) эта идея подразумевает при наличии двух конституционных уровней федерализма (федерация и регионы) существование трех уровней финансовой ответственности (федерация, регионы и местные коллективы). В унитарных государствах (Франция) речь идет о механизме распределения финансовых компетенций между Центром и местным властями с относительно слабым положением регионов. Так что принцип децентрализации власти оказывается главным для экономических систем и организации финансового хозяйства развитых демократии. [6, c.53]

В классической литературе, по сути дела, не рассматривается вопрос о том, почему страны столь значительно  отличаются друг от друга в отношении  разделения налогово-бюджетных полномочий, ответственности и функций регулирования. В связи с существованием таких  разительных различий возникают, по меньшей мере, два важных вопроса.

Во-первых, в какой степени  неодинаковые результаты экономического развития разных стран связаны с  различиями в межбюджетных отношениях?

Во-вторых, в какой мере характерные особенности налогово-бюджетных  отношений вызваны различиями в  институтах и типичных для каждой страны факторах, которые должны учитываться  при разработке и осуществлении налогово-бюджетной системы.

Актуальность этих вопросов приводит к необходимости расширить  поле анализа и направить усилия на развитие результатов классических исследований в этой области.

Ключевой точкой противоречий между классическими и новыми исследованиями является вопрос об определении  факторов, влияющих на оптимальный  уровень децентрализации налогово-бюджетной  политики. При этом в ряде исследований подчеркиваются дополнительные преимущества децентрализации, помимо тех, которые  указаны в классических произведениях, а в ряде других работ - дополнительные трудности. Эта дискуссия разворачивается вокруг очевидной тенденции усиления налогово-бюджетной децентрализации, проявившейся во многих странах мира. Однако даже наиболее решительные ее сторонники признают, что реформы в этой области должны разрабатываться с большей осторожностью и весьма тщательно для того, чтобы можно рассчитывать на позитивные результаты.

В 90-х годах появились  теоретические и прикладные исследования, в которых последовательно разрабатывалась  концепция рыночного федерализма («федерализма, сохраняющего рынок»), Многие из выдвинутых в них сравнительно новых идей относятся именно к  развивающейся или переходной экономике, то есть к тому периоду, когда создаются  рыночные институты и принимаются  меры по обеспечению финансовой стабилизации и экономического роста. Для формирования рыночного федерализма, по мнению Уэйнгаста, необходимо выполнение пяти условий:

1. наличие иерархической системы органов власти с разграниченными полномочиями;
2. субфедеральные правительства наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе в законодательной сфере;
3. федеральное правительство обеспечивает свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями;
4. наличие жестких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное разделение доходов;
5. наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит долгосрочный характер. [6, c.54]

В этом контексте сочетание  защиты от конфискации федеральным  правительством доходов населения  или бюджетов субфедерального уровня, свободная торговля и мобильность факторов производства, а также жесткие бюджетные ограничения создают условия, при которых региональные и местные органы власти будут иметь стимул активно конкурировать за создание оптимальных условий для предпринимательства и инвестиций.

Многие из сравнительно новых  идей относятся именно к развивающимся  или переходным экономикам, находящимся  в процессе формирования рыночных институтов и одновременно стремящихся обеспечить устойчивую финансовую стабилизацию и  экономический рост. Важное направление  в этой литературе исходит из того, что оптимальная децентрализация  бюджетной системы может послужить  эффективным механизмом для формирования рыночной экономики и экономического роста (Венгаст, (1995), Монитола, Кван и Венгаст, (1995)). С другой стороны, в некоторых работах указывается на опасности бюджетной децентрализации, особенно в странах с развивающейся или переходной экономикой (Танзи (1995), Фукасаки и де Мелломл (1998), Прюдома (1995)). [4, c.227]

Одной из ведущих проблем  в результате проводившихся еще  с 1998 года в Казахстане дискуссий  с участием широкой общественности по вопросу о необходимости формирования институтов местного самоуправления становились  определенные условия, на которые власть пойти не могла. Прежде всего, они  были связаны с необходимостью радикального реформирования всей административно-территориальной  системы в стране и необходимостью реального делегирования властных полномочий на местах.

Ясно, что, Казахстану необходима своя стратегия децентрализации, учитывающая существующие реалии и традиции государственного управления, и главными условиями для эффективной работы власти должны являться:

• обладание четко определенными полномочиями и функциями;
• наличие собственного бюджета со стабильными доходными источниками;
• владение собственностью.

Таким образом, децентрализация  в практическом смысле требует хотя бы некоторой степени децентрализации  по большинству направлений, то есть, по меньшей мере, перераспределения  в пользу регионов каких-либо доходных источников и полномочий по принятию решений, которые могли бы повлиять на объем и распределение этого  дохода, и какой-либо ответственности  в отношении того, как эти полномочия должны быть использованы [3, с.36].

1.2 Процесс формирования межбюджетных отношений государства, современное состояние и проблемы

Формирование межбюджетных отношений государства проходит в рамках углубленного преобразования в экономике государства, которое  затрагивает многие сферы его  деятельности, часто касающееся и  распределения полномочий государственного управления.

В предыдущие годы часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе, что требует возврата некоторых из них в сферу государственного управления.

Отсутствие четкого разграничения  и систематизации государственных  функций по степени приоритетности не способствует концентрации усилий государственных органов всех уровней  управления на реализации основных государственных  функций и соответственно обеспечению  их первоочередного бюджетного финансирования.

Четко не разграничены функции  и полномочия между центральным и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается "иерархическая пирамида компетенции" - совпадение предметов ведения и ответственности. Существует пересечение функций между территориальными подразделениями центральных государственных органов и местными органами государственного управления, функционирующими по сходным направлениям. Совпадение предметов ведения, пересечение функций в целом приводят к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг.

Некоторые функции, находящиеся  в компетенции центральных государственных  органов и их территориальных  подразделений, закреплены за нижними  звеньями местного государственного управления (районный, сельский и поселковый уровни) и являются предметами совместного  ведения. Местным бюджетам вменяется  в обязанность оплачивать также  ряд дополнительных расходов (провоз призывников к месту службы, укрепление материально-технической базы призывных  пунктов). Хотя данное закрепление отвечает требованиям рациональности организации системы управления и бюджетного администрирования, в то же время не соблюдены принципы однозначного разграничения компетенции между центральным и местными уровнями власти. [7, c.12]

На практике имеет место  передача органам местного государственного управления отдельных государственных  функций, закрепленных за центром, без  обеспечения необходимыми для их осуществления финансовыми средствами. Отдельные контрольно-надзорные  функции осуществляются из столицы  или, в лучшем случае, из областных  центров, что становится дополнительным административным барьером, препятствующим росту деловой активности и предпринимательской  инициативы.

Возросшие задачи местного государственного управления в реализации общегосударственных услуг на территориальном  уровне обусловливают необходимость  продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных  функций и полномочий, а также  ответственности в решении большинства  вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Вместе с тем практика последних  лет показала нецелесообразность и  неэффективность осуществления  отдельных функций местным государственным  управлением, что требует пересмотра и передачи некоторых из них центральному уровню государственного управления.

Действующим законодательством  разграничение предметов ведения  и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и четко не регламентировано. В результате распределение полномочий на уровне "область-район" не носит  единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей.

На сегодняшний день функциональная структура местных органов власти различна в регионах и зачастую меняется при каждой смене руководства  административно-территориальной единицы. В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам. [7, c.14]

В связи с тем, что ответственность  за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляются из области, возникает система двойного подчинения, что в целом снижает ответственность государственного управления за результаты работы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и соответственно в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций. [8, c.26]

Не решены вопросы разграничения  коммунальной собственности по уровням  местного государственного управления. Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных  органов государственного управления. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности  на областную, районную и сельскую, в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой  деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения  собственности по объектам социальной инфраструктуры.