Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология

Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что в своей книге  Пайпс использует лишь отдельные элементы веберовской модели патримониализма. Кроме того, в работе американского историка прослеживается тенденция противопоставлять западные политические институты как некую норму российской политической системе, представляющей, по его мнению, исключение из общего правила. Очевидно, что эта позиция прямо противоположна точке зрения самого Вебера, согласно которой именно западный феодализм и западное правовое государство носили исторически уникальный характер.

В новейшей отечественной  литературе также рассматривалась  возможность использования понятий веберовской социологии господства применительно к российской истории. Следует отметить в этой связи работу А.Н.Медушевского “Утверждение абсолютизма в России”. Автор данной работы рассматривает процесс петровских преобразований прежде всего как переход от традиционализма в управлении к рациональной бюрократии, а самого Петра I характеризует как харизматическую личность^55[55]. Вместе с тем А.Н.Медушевский, приступая к анализу петровских реформ в терминах веберианской социологии, не учел оценку этого периода российской истории, данную Вебером в “Хозяйстве и обществе”.

Интерес западных исследователей к веберовской концепции патримониализма особенно усилился в 70-е годы. В этот период некоторыми социологами отмечается тот факт, что эволюция бюрократических структур может и не сопровождаться формированием черт, отличающих легально-рациональную бюрократию. Такая точка зрения утверждается на фоне кризиса прежних вариантов теории модернизации, которыми предусматривалась не зависящая от культурных различий единая последовательность перехода от традиционного к современному обществу. Исследования процесса политической модернизации в ряде развивающихся государств продемонстрировали, что, несмотря на изменение характера легитимности политических режимов, многие традиционалистские черты продолжали сохранять свое значение в системе управления этих государств. Для изучения государственной бюрократии в странах Третьего мира западными авторами все более широко использовалась концепция патримониализма^56[56].

Работы современных западных исследователей, где применяется  концепция патримониализма, можно сгруппировать по трем основным направлениям. Во-первых, предпринимались попытки продолжить и в свете новых данных дополнить сравнительно-исторический анализ тех обществ, политический строй которых рассматривался в трудах Вебера. Это относится прежде всего к Китаю, России и исламским странам. Во-вторых, концепция патримониализма прилагалась к политическим режимам современных развивающихся государств. В-третьих, понятие патримониализма использовалось для характеристики коммунистических режимов, главным образом в СССР и Китае^57[57].

Некоторые западные исследователи  при описании советской политической системы опирались в той или  иной степени на концепцию патримониального господства. Данная концепция могла служить дополнением какой-то иной теоретической модели. Например, Р.Пайпс, в целом оставаясь на позициях теории тоталитаризма, обратил внимание на общие черты в царском патримониализме и большевистском режиме^58[58]. Но основное внимание в работах Пайпса уделяется преемственности между полицейским государством, которое, как он считает, сформировалось в России в 80-е годы прошлого века, и сменившим его тоталитарным государством.

Западными авторами высказывалось  мнение, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения. Подобной точки зрения придерживался, например, американский исследователь В.Мервар, утверждавший, что вскоре после своего прихода к власти большевистская партия превратилась в “типично патримониальную бюрократию”^59[59]. Однако такой подход подвергся справедливой критике^60[60]. В настоящее время большинство исследователей сходятся в том, что раннее большевистское правительство следует расценивать как пример харизматического режима.

Что же касается концепции  патримониализма, то более убедительными  выглядят попытки применить ее к периоду правления Сталина. С точки зрения Г.Джилла, хотя центральное большевистское правительство первоначально не основывалось на патримониальном принципе, определенные патримониальные черты были ярко выражены в партийной бюрократии на местном уровне с момента захвата власти большевиками. Как полагает Джилл, централизованный патримониальный режим был установлен Сталиным к концу 30-х годов^61[61]. Роль Сталина в данном случае состояла в объединении разрозненных патримониальных элементов в единую систему власти.

C точки зрения веберианской политической социологии, по-прежнему остается во многом проблематичным характер советской бюрократии послесталинского периода. Некоторые западные авторы указывали на наличие в этой бюрократии определенных традиционалистских черт^62[62], но едва ли можно всерьез утверждать, что вся система управления являлась патримониальной. Тем не менее, возможно, имеет под собой определенные основания утверждение П.Бергера, согласно которому в советской системе были воплощены два типа социальной стратификации: классовая стратификация, характерная для всех индустриальных обществ, и организация политической системы в соответствии с патримониальным принципом^63[63]. Впрочем, как признает сам П.Бергер, это положение носит гипотетический характер.

Нельзя не обратить внимание на тот факт, что в западной социальной науке существует определенный разрыв между веберианской социологической теорией и изучением истории советского общества. Если исследователи творчества Вебера лишь в очень редких случаях пытались охарактеризовать структуру государственного управления в СССР, то историки и советологи, которые использовали те или иные понятия, разработанные Вебером, обычно не уделяли должного внимания теоретическим основам веберовской социологии^64[64].

В настоящее время вопросы, связанные с применением концепции патримониализма к истории советского общества, остаются дискуссионными, и в задачу данного исследования не входит подробное рассмотрение высказанных западными учеными точек зрения. Кроме того, следует отметить, что интерес к этим вопросам на Западе существенно снизился с крушением советской системы. В то же время в российской социологии проблема патримониализма лишь только начинает рассматриваться. Но концепция патримониализма, очевидно, представляет для отечественной социологии не только чисто исторический интерес.

В последние годы в публикациях  ряда отечественных исследователей нередко отмечалось значение идей Вебера для анализа системы управления, сложившейся в современной России. Например, с точки зрения М.Н.Афанасьева, “основные черты веберовского понятия “патримониальная бюрократия”, которое сегодня обычно используют политологи, изучающие процессы в развивающихся странах, неплохо соотносятся и с нашей политико-административной действительностью”^65[65]. Но в другой своей работе М.Н.Афанасьев отдает предпочтение иному термину - “клиентарной бюрократии”, поскольку понятие патримониальной бюрократии указывает на связь с традицией, которая, как он утверждает, “в нашем случае разорвана тоталитарной контрмодернизацией”^66[66]. Однако связь патримониальной бюрократии с традицией может быть минимальной, если в такой бюрократии получили значительное развитие рациональные черты. С другой стороны, никакая “тоталитарная контрмодернизация” не может полностью изжить элементы традиционализма в обществе.

Тем не менее следует подчеркнуть, что о патримониальной бюрократии речь может вестись только в тех  случаях, когда вся политическая система носит патримониальный  характер. Что же касается современной системы государственного управления в России, то можно говорить о присутствии в ней лишь отдельных черт или элементов патримониализма, что находит выражение прежде всего в широкомасштабной коррупции. Но использование понятия “патримониальная бюрократия” для характеристики современного российского чиновничества едва ли может быть признано правомерным. 

Глава 2. Концепция рациональной бюрократии 

Понятие патримониальной бюрократии выступает как один из элементов  более общей теории бюрократии, представленной в работах Вебера. Но для последующего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории - разработанная в “Хозяйстве и обществе” идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Однако эта модель также не исчерпывает всей веберовской теории бюрократии и не должна рассматриваться изолированно.

Рациональная бюрократия характеризуется  Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”^67[67].

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. Как отмечает Э.Геллнер: “Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в его условной легитимности, признает необходимость его защищать и соблюдать установленные в нем законы - даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице”^68[68].

Необходимо отметить, что легальное  господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя собой чисто “функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления”^69[69]. Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом  отличительных черт, среди которых  Вебер особо выделяет следующие:

а) должностные обязанности исполняются  на постоянной основе и регулируются правилами;

б) эти обязанности разделены  между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

в) должности образуют иерархию, в  которой определены возможности  контроля за исполнением приказаний и их обжалования;

г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто  технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных  лиц;

е) должностное лицо не может присвоить  свою должность;

ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;

з) легальное господство может принимать  различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал^70[70].

При легальном господстве с бюрократическим  управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко  установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает  строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность  на основе добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты отбираются на основании  их специальной квалификации  и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное  денежное жалование, как правило,  с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного  продвижения в соответствии со  старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения  средствами управления и не  присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности  жесткой и систематической дисциплине  и контролю^71[71].