Роль налогов в регулировании предпринимательской деятельности

Августовские события 1991 года ускорили процесс распада СССР и становления России как политически самостоятельного государства. Молодому российскому государству срочно было необходимо создать свою систему формирования доходной части бюджета. Именно в этот период была осуществлена широкомасштабная комплексная налоговая реформа, были подготовлены и приняты основополагающие налоговые законы: Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации"10 (далее — Закон об основах налоговой системы), Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О налоге на прибыль предприятий и организаций"11 (далее — Закон о налоге на прибыль), Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 года «О налоге на добавленную стоимость"12 (далее — Закон о налоге на добавленную стоимость), Закон Российской Федерации от 7 декабря 1991 года «О подоходном налоге с физических лиц"13 (далее — Закон о подоходном налоге). .                                                                             Становление налоговой системы современной России. Основы налоговой системы и система налогового законодательства Российской Федерации формировались в октябре — декабре 1991 г.

Законами  Российской Федерации от 11 и 18 октября 1991 г. Были установлены земельный налог и налоги, зачисляемые в дорожные фонды. 6—7 декабря 1991 г. Приняты законы о налоге на добавленную стоимость, об акцизах, о подоходном налоге с физических лиц и др.

Был принят Закон  Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации». Все новые налоги вводились в  действие с 1 января 1992 г.

Кроме того, в 1992 г. Было создано Главное управление налоговых расследований при Госналогслужбе РСФСР, преобразованное через год в самостоятельный правоохранительный орган в сфере налогообложения — Федеральную службу налоговой полиции России.

В 1998 г. Принята первая часть Налогового кодекса РФ, в 2000 г. — отдельные главы второй. В настоящее время продолжается совершенствование налогового законодательства Российской Федерации, процесс его кодификации: принимаются новые главы части второй НК РФ, которые заменяют законы 1991 г. О соответствующих налогах.

В июне 2003 г. Федеральная служба налоговой полиции России была ликвидирована, а ее функции переданы созданному в структуре Министерства внутренних дел Российской Федерации Главному управлению по расследованию экономических и налоговых преступлений.

В марте 2004 г. В результате системного изменения структуры федеральных органов исполнительной власти было упразднено Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Функции по общей выработке стратегии развития государственной политики и ведомственному нормотворчеству в налоговой сфере были переданы Министерству финансов Российской Федерации. Функции по надзору и контролю в сфере налогообложения закреплены за вновь созданной Федеральной налоговой службой, деятельность которой курирует Минфин России.

Налоговая политика 90-х, состояние бюджета  в 1991 г.

Проектом  союзного бюджета на 1991 г. Предусматривались широкий комплекс мер социальной поддержки населения и рост дотаций хозяйствам. При ограниченных финансовых возможностях государства намеченные цели предполагалось достичь в основном в результате увеличения (до 55%) доли обязательных налоговых изъятий в ВНП, т.к. К тому времени уже явно обозначилась тенденция к свертыванию производства. При незначительном снижении физического объема производства предложенная политика, возможно, могла бы дать результат.

Финансировать социальные программы и, в первую очередь, пенсионную реформу, предполагалось за счет значительного роста отчислений на социальное страхование, осуществляемых предприятиями, что усиливает инфляцию.

Согласно  проектам бюджета РСФСР на 1991 год, доля доходов консолидированного бюджета  России должна была составлять около 40% ВНП (включая внебюджетные фонды); доля обязательных налоговых изъятий (с  учетом налогов, собираемых в РСФСР, но поступающих в союзный бюджет) - около 70 млрд.руб.

Уже в конце  первого квартала нереальность бюджетных  проектировок стала подтверждаться статистическими данными: дефицит  союзного бюджета достиг 27.1 млрд.руб., дефицит республиканского бюджета РСФСР - 1.9 млрд.руб. (за счет исполнения доходов на 62%, а расходов - на 47%).

Проведенная в начале второго квартала реформа  розничных цен по своему замыслу  была направлена на оздоровление бюджетов всех уровней. Однако при ее реализации не удалось удержать в разумных пределах компенсации населению и рост бюджетных расходов. Поэтому, по официальным  данным*, при индексе роста розничных  цен, равным 1.46 (в пересчете на год), выигрыш консолидированного бюджета  страны должен был быть крайне незначительным, а дефицит консолидированного бюджета  РСФСР - даже увеличиться с 11.6 млрд.руб. До 19.5 млрд.руб. Однако масштабы увеличения цен на практике были значительно выше. Поэтому рост поступлений налога с оборота, налога на прибыль и налога с продаж при прочих равных условиях мог улучшить состояние государственных финансов. Этого не произошло вследствие резкого ускорения роста денежных доходов населения, одним из важнейших факторов которого стала сама реформа розничных цен и рост оптовых цен, который в значительной мере вышел из-под административного контроля.

После достаточно продолжительного периода крайне активных изменений в налоговом законодательстве Союза и России, инициированных позицией Российского руководства, стремившегося привлечь под юрисдикцию России возможно большее число государственных предприятий, реорганизация налоговой системы страны и России к лету 1991 года в целом была завершена. Единственным серьезным изменением стало введение в России порядка формирования и утверждения чрезвычайных бюджетов на каждый квартал, согласно решению III Внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР.

В чрезвычайном бюджете расходы разделяются  на текущие и капитальные. Бюджет развития включает в себя расходы на капитальные вложения, геологоразведочные работы, науку, внешнеэкономическую деятельность, фонд поддержки предприятий, фонд регионального развития, финансирование развития регионов Севера. В бюджете текущих расходов, в который включаются все остальные ассигнования из бюджета, выделяются защищенные статьи - зарплата, стипендии, хозяйственные расходы, медикаменты, пенсии и ряд других. Финансирование расходов по защищенным статьям осуществляется в первоочередном порядке в полном объеме. Финансирование расходов по бюджету развития и по незащищенным статьям текущего бюджета производится в зависимости от объемов получаемых доходов. Дефицитное финансирование текущих расходов допускается лишь для обеспечения защищенных статей. Капитальные расходы предполагается финансировать в долг только за счет размещения облигаций, по которым выплата процентов и погашение долга осуществляется за счет дохода от реализуемых капитальных вложений.

Положение в  области государственных финансов оставалось чрезвычайно напряженным (см. Табл.IV-4-2 приложения, табл.9). Как показывают ориентировочные оценки консолидированного бюджета государств, входивших в состав бывшего Союза ССР (табл.IV-4-3 приложения), доля обязательных налоговых изъятий в ВНП значительно (на 15-17 пунктов) ниже планировавшейся в ходе бюджетных проектировок на 1991 год (см. Табл.10).

Таблица 9. Дефицит  союзного бюджета и республиканского бюджета РСФСР (за январь-октябрь 1991 года, млрд.руб.)

Справочно: на 1 января государственный долг составлял -566.2,

В т.ч. РСФСР 324.9 или 57.4%.

*)Дефицит  только республиканского бюджета  за 11 мес. 1991 г.

Составил  39.4 млрд.руб. (комментарий см. В тексте).

Таблица 10. Доля обязательных налоговых изъятий  в ВНП

Недополучение налога с оборота происходило не только по сравнению с проектируемыми объемами, но и по сравнению с прошлым годом. За 1991 год поступления налога с оборота по РФ сократились по сравнению с 1990 г. На 1 млрд. Руб.

Бюджетами России получено 99,3 млрд.руб. Налога на прибыль против 77,5 млрд.руб. В 1990 г. При этом доля изымаемой прибыли уменьшилась с 53% в 1990 г. До 34% в 1991 г. Это связано со значительным увеличением объемов прибыли в связи с ростом цен. Однако, несмотря на значительный номинальный рост объемов прибыли (почти вдвое по сравнению с прошлым годом) и увеличение ее доли, остающейся в распоряжении предприятий, реальные доходы предприятий сократились. Это объясняется относительно более высоким ростом цен на инвестиционные товары и значительными расходами на социальные нужды, финансируемые из прибыли. Так, оптовые цены в 1991 г. По сравнению с прошлым годом выросли в 2,4 раза, индекс цен на потребляемые материальные ресурсы - в 2,1-2,3 раза.

Произошедшее  после реформы розничных цен  снижение ставок налогов на доходы физических лиц объясняется необходимостью индексации шкалы в связи с ростом номинальных доходов. Кроме того, прогрессивные ставки болезненно отражались на все расширяющемся круге лиц, вовлеченных во вторичную занятость, где заработки резко колеблются во времени.

Параллельное  увеличение необлагаемого минимума доходов носило характер социальной помощи лицам с низкими доходами и не могло отразиться на величине предложения труда. Это объясняется  фактическим падением реальных заработков в результате инфляции, так и тем, что подобный эффект (замещение свободного времени работой) может быть отмечен  лишь в маргинальных социальных группах, не представляющих большой доли занятого населения. В высокодоходных слоях  населения, характеризующихся стремлением  больше работать, при снижении прогрессивности  налогообложения также не могло произойти роста занятости, вследствие значительной конкуренции в данном секторе рынка труда.

С социальной точки зрения компенсация населению  последствий реформы цен была крайне неэффективной, поскольку реципиентами государственной помощи при этом явилось по существу все население, многие слои которого в помощи не нуждаются.

Таким образом, введение менее жесткого порядка  налогообложения физических лиц  и предприятий было совершенно нейтральным  по отношению к макроэкономическим процессам (за исключением определенного  политического выигрыша и негативного воздействия на бюджетную ситуацию). Снижение налогов не привело к росту экономической активности и выигрышу бюджета за этот счет, как это может, при определенных условиях, происходить в экономике рыночного типа.

В конце года развитие бюджетных процессов определялось политическими решениями. Правительственный  кризис августа 1991 г. Вызвал окончательный развал бюджетной системы страны. Союзный бюджет на IV квартал был сбалансирован только за счет кредитной эмиссии, более чем вдвое превышающей объемы утвержденных на этот период доходов. Такое решение Центра оказалось неприемлемым для республик.

Закон РСФСР "О взаимоотношениях с союзным  бюджетом до конца 1991 года" (5.12.91) предусматривал прекращение перечислений с 1.11.91 г. В союзный бюджет доходов, поступивших на территории России. Эти доходы полностью вносились в республиканский бюджет РСФСР. Верховный Совет РСФСР принял на себя обязательства финансировать до конца года расходы, покрывавшиеся ранее за счет союзного бюджета и фонда стабилизации экономики в следующих объемах:

Финансирование  этих расходов предполагалось осуществить  за счет кредитной эмиссии в размере 36,5 млрд.руб., которая оформлена как государственный долг.

Таким образом, ситуация с исполнением союзного бюджета в сопоставимых данных может  быть отслежена только до октября 1991 г.

Начиная с 1992 г. В России вводится новая налоговая система, предусматривающая усиление роли косвенного налогообложения в формировании доходов бюджета. Отменены налог с оборота и налог с продаж, вместо них введены налог на добавленную стоимость и акциз, пересмотрена шкала ставок подоходного налога, введены новые налоги: на имущество (для предприятий предусмотрена ставка 0,5% среднегодовой стоимости имущества по балансу, для граждан - 0,1%), на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, налог на транспортные средства, курортный сбор, изменены ставки госпошлин и расширен их перечень.

Ставка налога на добавленную стоимость, обеспечившая сбалансированность доходов и расходов бюджета, оказалась чрезвычайно  высока (свыше 28%). Принятие такой ставки объясняется необходимостью финансирования расходов, осуществлявшихся прежде из союзного бюджета, а также широкомасштабными социальными программами.

Хотя решение  о введении высокой ставки налога на добавленную стоимость в условиях тотального дефицита и ажиотажного  роста цен является весьма жестким  по своим социальным последствиям, прежние пути неизбежно привели  бы к дальнейшему перечислению средств  в фонд потребления и сокращению производства, что в конечном счете обернулось бы еще большей социальной напряженностью. Следует иметь в виду, что рост денежных доходов населения, принявший к концу года резко прогрессирующий характер, происходил на фоне стабилизации среднемесячных объемов прибыли и даже частичного снижения этих сумм по сравнению со 2-м кварталом 1991 г. (в таблицах IV-4-4, IV-4-5 приложения приводятся данные в целом по территории государств, входивших в состав Союза ССР).

Параллельно с ростом денежных доходов населения  происходит изменение структуры  использования собственных и  приравненных к ним средств предприятий. Отмечается значительное снижение объемов средств, направляемых на развитие производства (оно происходит не только в относительных, но и в абсолютных величинах: со 160,5 млрд. Руб. В январе-сентябре 1990 до 145,5 млрд. Руб. В январе-сентябре 1991). Напротив, расходы на социальные цели значительно возросли, увеличивая доходы населения. Наблюдается также резкий рост (более чем в 7,2 раза за январь-сентябрь 1991 по сравнению с аналогичным периодом прошлого года) расходов на прочие цели (см.табл.8 ) Таким образом, принятое Российским руководством решение об усилении роли косвенного налогообложения при формировании бюджета имеет достаточно веское основание.

Таблица 11. Структура  использования собственных оборотных  и приравненных к ним средств предприятиями, расположенными на территории бывшего СССР (в процентах)

*) Доля прибыли  в составе собственных оборотных  и приравненных средств составляла  в 1990 - 60,6 пункта, в 1991 г. - соответственно 68,9 пункта).  

При реализации намеченной программы реформ Правительство  будет испытывать сильное давление по стороны тех категорий населения, которые содержатся за счет бюджета. При 5 -10-кратном росте цен на многие товары первой необходимости, особенно на продовольствие (зафиксированном  непосредственно после либерализации  цен), усилении напряженности в обществе в результате распада союзных  структур и продолжающегося разрушения традиционных хозяйственных связей особую важность для государства  приобретает правильная организация  системы налогообложения. Она должна строиться таким образом, чтобы  источники финансирования постоянных бюджетных расходов (социальные выплаты, расходы на оборону и управление и др.) Учитывали колебания цен свободного рынка. Эта задача решается введением косвенных налогов, т.е. Налогов на товары.

Однако, необходимо отметить, что в действующем законодательстве отсутствует ряд положений, без реализации которых управление экономикой с помощью косвенных налогов может оказаться неэффективным. Прежде всего, налоговым законодательством не устанавливается принцип неограниченной (или ограниченной) имущественной ответственности налогоплательщика по обязательствам перед бюджетом. Недостаточно уполномочить налоговые инспекции осуществлять контроль за фактическими объемами хозяйственных сделок между субъектами рынка. Сделки, информацией о которых налоговая инспекция не располагает, должны признаваться недействительными, по ним не могут вестись судебные споры, а доходы, полученные в результате таких сделок - незаконными с правом изъятия их полностью или частично в доход государства, в том числе по регрессным искам (к наследникам, лицам, получившим подарки и пр.).

При введении принципа неограниченной (ограниченной) ответственности налогоплательщика  перед бюджетом следует ввести понятие  необлагаемого минимума не только в  отношении доходов юридических  и физических лиц, но и в отношении  принадлежащего им имущества. В российском налоговом законодательстве отсутствуют  методы, препятствующие развитию монопольных стуктур в экономике. Одним из таких методов является дифференцированный учет в бухгалтерском балансе юридического лица долей его участия в капиталах других лиц. Так, контрольные пакеты акций должны отражаться по статье "основные фонды" и подлежать налогообложению как часть имущества, единичные же акции или акции (паи), не составляющие контрольные пакеты акций (паев) других компаний, должны отражаться по статье "оборотные средства" и исключаться из числа объектов имущественного налогообложения. Это будет стимулировать расширение сети независимых хозяйствующих субъектов и ограничивать возможности формирования крупных монополизированных структур в экономике через создание формально независимых, а фактически находящихся в полном подчинении материнской компании, фирм.

Отсутствие  в налоговом законодательстве указанных  выше положений весьма осложняет  финансовый контроль за деятельностью предприятий, создает условия для расширения сферы "теневых", неофициальных сделок, имеющих целью уклонение от налогообложения. В результате государственный бюджет может недополучить значительную долю ресурсов и вынужден будет компенсировать возрастающие социальные расходы за счет эмиссии, что в условиях дальнейшего сокращения производства нежелательно.

Попытка стабилизации государственных финансов была предпринята  при формировании бюджета России на 1 квартал 1992 г., который сведен без  дефицита. При этом доходы бюджета  предполагается увеличить до 258 млрд.руб. Или 40,8% ВНП (при 35-45 млрд.руб. По проекту на 4 квартал 1991 г. И при фактически собранных 44 млрд.руб. В 1 квартале 1991 г., 64,1 млрд.руб. - во 2-м, 88,3 млрд.руб. - в 3-м, 94,6 млрд.руб. - в 4-м).

Напряженность с исполнением бюджета, безусловно, сохранится и в 1992 г. Анализ динамики бюджетных доходов консолидированного бюджета РФ в 1991 г. По месяцам и по видам налогов, приведенный в табл.IV-4-6 приложения, показывает, что несмотря на рост общей суммы доходов бюджета, в 3-м квартале 1991 года происходило снижение объемов поступлений по основным налоговым источникам после относительного их повышения во 2-м квартале.

При анализе  финансовой ситуации в России следует  ориентироваться на комплексные, обобщающие оценки, применяемые в международной  практике.

Так, определение  объема дефицита бюджета необходимо осуществлять в соответствии с общепринятой методикой, согласно которой прирост  государственного долга (dc) и увеличение денежной массы в обращении (dm) адекватно отражает дефицит бюджета (налоги - расходы государства) или (Т - G) и сальдо сводного валютного баланса страны (F):

(T-G)   + F = dc + dm

Принятие  данной методики позволит обеспечить сопоставимость данных при исчислении размеров бюджетного дефицита (см. Напр. Табл.IV-4-2 приложения, гр.14,15 и сноску к таблице) и установить взаимозависимость трех важнейших финансовых характеристик: бюджетного дефицита, прироста государственного долга и денежной эмиссии. Государственный долг должен иметь под собой реальное обеспечение. Накопленную государственную задолженность Центральному банку, не перекрытую его уставным капиталом, резервами коммерческих банков на беспроцентных счетах в Центральном банке и ценными бумагами, приобретенными у государства другими субъектами народного хозяйства (кроме эмиссионного центра), следует квалифицировать не как государственный долг, а как эмиссию денег в безналичной форме. При этом в отношении эмитированных средств выражения типа: "списание долгов предприятий АПК государству" - использоваться не должны и дефицит бюджета корректировке в этом случае не подлежит.

Дальнейшее  развитие бюджетной ситуации во многом определяется политическими факторами. Можно предполагать в дальнейшем некоторое ослабление налогового давления в результате сопротивления, которое  будет встречать реформа, проводимая в условиях традиционной разбалансированности бюджетов всех уровней (на протяжении многих лет расходы бюджета не покрывались собираемыми доходами). Следствием данного решения станет невыполнение намеченных бюджетных проектировок и денежная эмиссия. Такая тенденция усиливается сокращением базы налогообложения в силу дальшейшего спада производства и явных стремлений экономических агентов к уклонению от налогов.

Таблица 1. Уточнения  проекта бюджета РСФСР на 1991 год

*/ В прочие  доходы включены рентные платежи,  доходы от внешнеэкономической  деятельности, средств по взаимным  расчетам и субвенции и др.

**/ Без внебюджетных  фондов.

***/ Не включены  доходы от внешнеэкономической  деятельности (34.9 млрд.руб.).

Таблица 2. Поступления  в бюджет РСФСР и Союза ССР  в 1991 по основным налоговым статьям

*) Данные  были уточнены Госкомстатом СССР  и Госкомстатом РСФСР (уменьшены  по сравнению с данными отчета  за январь-сентябрь) 
**) C учетом погашения задолжности банкам в ценах на сельхоз продукцию.

Таблица 3. Реконструкция  доходной части консолидированного бюджета государств, входивших в  состав Союза СССР, за январь-октябрь 1991 г.(млрд.руб.)

1/ Включая доходы от внешнеэкономической деятельности.

2/ Доходы, формируемые  за счет отчислений предприятий.

3/ Плановые  цифры.

4/ (январь-ноябрь 112.0)

Таблица 4. Прирост  денежных доходов населения

*) на 30,8 млрд.руб - за счет компенсаций, причисленных к остатку вклада

Таблица 5. Динамика прибыли предприятий на территории бывшего СССР (млрд.руб)

Таблица 6. Доходы консолидированного бюджета РСФСР  в 1991 г.