Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

Қазақстан Республикасының  «Жергілікті өзін-өзі басқару  туралы» заң жобасында келесідей анықтамалар беріледі.

Жергілікті  өзін-өзі басқару – халықтың өздігінен  ұйымдасу жүйесі (ауылдық және қалалық  қоғамдастықтар), ол коммуналды меншік, өзіндік қаржы ресурстары және жергілікті өзін-өзі басқарудың сайлау органдары  негізінде жергілікті мәні бар сұрақтарды өздері және өз жауапкершіліктерімен шешетін халық топтары тұрып жатқан территорияларды қамтиды.

Жергілікті  мәні бар сұрақтар – халықтың осы  заңмен көрсетілгендей, ауылдық және қалалық жергілікті қоғамдастықтардағы өмір сүруін қамтамасыз ету жайындағы сұрақтар.

Жергілікті  өзін-өзі басқару органдары –  осы заңмен, мемлекеттік органдармен  жергілікті мәні бар сұрақтарды шешуге өкілеттілік беретін жергілікті өзін-өзі басқарудың сайлау өкілдіктері  немесе атқарушы органдар.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың өкілетті органдары – қалалық және ауылдық қоғамдастықтардың территорияларында әсер ететін, заңдық күші бар, тікелей таңдау жолымен сайланған және халықтың мүддесін қорғайтын және оның атынан шешім қабылдайтын жергілікті өзін-өзі басқарудың сайлау органы.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың атқарушы органы – жергілікті өзін-өзі басқарудың сайлау органдары делегирлеу шегінде  және шарттар мен жергілікті қоғамдастық  территориясында басқару қызметтерін  жүзеге асыратын жергілікті өзін-өзі  басқару органы немесе лауазымдық тұлға.

Жергілікті  өзін-өзі басқару органдарының шешімі – халық топтары өмір сүріп  жатқан территорияда әсер ететін жергілікті өзін-өзі басқарудың өкілі және орындаушы  органның және халық билігінің басқа  да формаларының актілері.

Жергілікті  басқарудың лауазымдық тұлғасы – жергілікті өзін-өзі басқарудың ұйымдастырушылық қызметтерін орындаушы, таңдап алынған немесе еңбек контракті бойынша жұмыс істеуші тұлға.

Қазақстан Республикасы азаматтары ауылдық және қалалық  қоғамдасытқтарда келесі жолдармен  жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асыру құқықтары бар:

- жергілікті  өзін-өзі басқару органдарын сайлау  арқылы

- халыққа сұрау  жүргізу арқылы бастаманы жүзеге  асыру

- халықтың құқықтық  бастамащылықты жүзеге асыру  арқылы 

- осы территорияларда  тұрып жатқан сайлаушыларды жазалау шараларын құрастыру және орындауға қатысу арқылы. [5]

Жергілікті  өзін-өзі басқару органдары жергілікті өзін-өзі басқару обьектілерін пайдалану, иелену, билік еті құқына ие болады. ҚР Заңдары жергілікті өзін-өзі басқаруға  кепілдендірілген құқықтырына, дербестіктеріне шектеу қоя алмайды. Осыған байланысты халықаралық келісімдер Қазақстан Республикасымен ратификацияланған, оның заңдары алдында артықшылықтарға ие және сөзсіз қолданылады.

Жергілікті  өзін-өзі басқару органдарын атап өтер болсақ, ауылдық өзін-өзі басқару органдарына келсілер жатады: өкілетті орган - өзін-өзі басқарудың ауылдық кеңесі; атқарушы орган – ауылдық өзін-өзі басқаруды жүргізушія, территориалды өзін-өзі басқару органдары – жергілікті өзін-өзі басқарудың көщелік, кварталдық, үйлік комитеттері; жергілікті өзін-өзі басқару сұрақтарын шешуге өзін-өзі басқару мүшелерінің жиындары, жергілікті халыққа сұрау жүргізу арқылы және басқа да түрлері арқылы қатысуы.

 Ал қалалық  өзін-өзі басқару органдарына  келсілер жатады: өкілетті орган – қалалық өзін-өзі басқару кеңесі; өкілетті орган – аудандық өзін-өзі басқару кеңесі; қалалық өзін-өзі басқарудың атқарушы органы – қала мэрі; аудандық өзін-өзі басқарудың атқарушы органы – аудан мэрі; территориалды өзін-өзі басқару органы – көще, кварталдық, үйлік жергілікті өзін-өзі басқару комитеттері.

Жергілікті  өзін-өзі басқару органдарының мүшелерін  сайлау және олардың лауазымдық тұлғаларын сайлау жалпы қоғамдық тең жағдайда және тікелей сайлау құқы негізінде  жергілікті халық қоғамдастығының  құпия дауыс беруі арқылы жүзеге асырылады. Оның мүшелерін сайлау тәртібі ҚР «Сайлау туралы» заңымен, жергілікті өзін-өзі басқару қаулысымен анықталады.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың өкілеттіліктірінің жойылуының негіздеріне келер болсақ, олардың өкілеттіліктері келесі жағдайда тоқтатылады, яғни халықтың сұрауы бойынша, егер сайлауға онда тұрып жатқан қоғамдастықтың территориясындағы халықтың жартысынан азы қатысса; соттың  жергілікті өкілетті органының іс-әрекетінің  ҚР Заңдары мен Қаулыларына сәйкес еместігі жөніндегі шешіміне байланысты әкімшіліктің немесе мәслихаттың шешімдері арқылы тоқтатылуы мүмкін.

2. Қазақстандағы мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және жергілікті басқару негіздері

Даму диалектикасы көрсетіп отырғандай, рыноктық қарым-қатынастар жүйесіндегі әлеуметтік-экономикалық жүйе өзінің кез-келген түрінде, оның ішінде аймақтық басқару түрінде де орталықтандыру мен орталықсыздандырудың рационалды бірлігіне негізделеді. Мұндай қарама-қарсы әлеуметтік-экономикалық басқару жүйесі динамикалық, стратегиялық жоспарланған және өздігінен реттелетін жүйе асты мен элементтерден тұратын ұйым түрлеріне негізделген.

Орталықтандыру  мен дербестік байланысы диалектикалық  сипатқа ие, ол басқарудың орталықтандыру және орталықсыздандыру арақатынасындағы мәселелердің шешілу мүмкіндігін анықтайды.

 Қазақстан Республикасының жеке территорияларының әлеуметтік-экономикалық дамуының біртексіздігі, оның экономикасының күрделі аймақтық құрылымы және жүргізіліп жатқан макроэкономикалық саясаттың табыстылығы оның жергілікті деңгейде іске асырылуына байланыстылығы республикадағы мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылуының қажеттілігін көрсетеді. Оның даму мүмкіндігі макроэкономикалық тұрақтылық пен рыноктық қатынастардың қалыптасуындағы жетістіктерге байланысты. Бұл процесс тек Қазақстанда ғана емес, басқа да ТМД елдерінде, сонымен қатар Орталық және Шығыс Европа елдерінде жүргізіліп жатқан экономикалық, әлеуметтік, институционалдық және қоғамдық қайта құрулардың құрамдас бөліктерінің бірі болып табылады.   Бірақ есте ұстайтын жайт, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру өте күрделі және сондықтан ұзаққа созылатын  перманетті процесс, уақыты дәл бақыланып қойылмайды. Оның жүзеге асырылуы белгілі бір шарттардың болуын, тек қана экономикалық емес, сонымен қатар құқықтық, мәдени, саяси, мақсатты және терең негізделген аймақтық және саясат жүргізілуінің алғышарттары болуын қажет етеді.  Мемлекеттік басқаруда оны орталықсыздандырудың ойластырылмаған қадамдары егер оның жалпы концепциясы ғылыми негізделмесе күтілген нәтиже бермейді және басқарудың жерлердегі тиімділігін жоғарылату жағдайын қамтамасыз етпейді.

Мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылған жүйесінің  қалыптасуы жинақталған әлемдік  тәжірибенің зерттелуін және әлемдік  тәжірибеде қарастырылатын модельдер  мен концепциялардың ел экономикасын басқаруды орталықсыздандыруды тереңірек зерттеуді талап етеді.

Басқарудың  орталықсыздандырылуының әлемдік  тәжірибесін зерттеу маңыздылығы  бұл мәселені шешудің варианттарының көптүрлілігімен анықталады және ол келесідей негізгі факторларға негізделеді: әрбір елдің территориялдық-географиялық және демографиялық спецификасы, әкімшілік аудандардың ерекшеліктері, әлеуметтік-экономикалық даму деңгейі, өндірістік күштерді территориалдық орналастыру ерекшеліктері, қазіргі басқарудың жүйесі және бұл жүйе деңгейлері арасындағы қарым-қатынас, елдің саяси құрылымы, қоғамның демократияландырылуының деңгейі, негізделген макроэкономикалық және аймақтық саясаттың және дамудың стратегиялық мақсаттары мен міндеттерінің болуы, мәдени және ұлттық мәдениет және тағы басқалар.

Мемлекеттік басқаруды  орталықсыздандыру жүйелеріндегі  елдер бойынша айырмашылығы тек  оның құрылымы мен дамуының модельдерінің  көптүрлілігі мен ғана көрініс таппайды, сонымен бірге бұл процестің  өту этапы, мерзімі, жағдайымен көрінеді. Бұл жерде әсіресе бұрынғы тәуелсіз штаттар, контондар, мысалы АҚШ-тағы немесе Швейцариядағы конфедерациялар нәтижесінде пайда болған басқару жүйелері және орталықтандырылған жүйелердің ішінде пайда болған жүйелер айрықша ерекшеленеді. Дамушы елдер үшін, соның ішінде бұрынғы постсоветтік елдер үшін қазіргі кездерге дейін басқарудағы негізгі ерекшеліктері болып мықты орталық билікті құру болды, себебі бұл елдердің ең басты мақсаты тәуелсіздіктерін алғаннан кейін елдің бірлігін және саяси бүтіндігін сақтау, рыноктық және демократиялық өзгерістердің барлығын орталықтан басқару моделі келесі себептер бойынша тиімсіздігін көрсетті:

• мемлекеттік, аймақтық және жергілікті мүдделердің тепе-теңдігіне қол жеткізілмейді
• жергілікті ресурстарды тиімді және рационалды пайдалануды қамтамасыз ету қиын немесе мүлде мүмкін емес
• мемлекеттік басқарудың орталық органдары жергілікті деңгейде қызметтердің шектелген көлемімен қамтамасыз етуге қабілетті немесе жергілікті спецификаны ескермей төмен сапалы тауарлар ұсынуға ған қабілетті болады
• жергілікті органдардың билігі дербес және қаржылай қамтамасыз етілмегендігі кәсіпкерлікті дамыту үшін экономикалық және институционалдық жағдайларды жасау мүмкіндігінен айырады.

Басқарудың  орталықтандырылған моделінен орталықсыздандырылуына өтуі жүйелі  және этап бойынша ғана жүргізілуі мүмкін. Мұнда әрбір даму этапында елдің әлеуметтік-экономикалық және қоғамдық-саяси укладының нақты жағдайына байланысты әртүрлі міндеттер жүзеге асады. Осыған да байланысты басқарудың бұрынғы және жалғасушы орталықсыздандырылуы тәжірибесі бар елдердің мысалдары қызықты болып табылады.

Экономика мен  қоғам басқаруының локальді шешімінің  көпғасырлы дәстүріне ие елдердің бірі Швеция. Мұнда XIXғ. өзінде-ақ (1862 жыл) жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң қабылданып, муниципалды реформалар жүргізілген болатын. Аймақтық деңгейде ластингтер институты, ал жергілікті деңгейде көптеген заңды құқыққа ие комунналар институты енгізілді. Бұл инситтуттар өткен уақыттар аралығында бірқатар өзгерістерге ұшыраған, нәтижесінде жергілікті басқаруға мемлекеттік саяси жүйе статусы берілді. Қазіргі кезде Швецияда 4 типті 289 комунна бар. Мемлекет пен комунналар арасындағы қызметтердің бөлінуі де уақыт өткен сайын өзгереді. Мысалы, мемлекеттік жергілікті басқару ведомстваларына ақырындап полиция, жол шаруашылығы, жұмыспен қамтамасыз ету берілді. Басқа жағынан, комунналар компетенциясына мектептік білім беру, оқытушыларды жалдау қызметтері берілді. Егер алғашқы уақытта ластингтердің негізгі міндеті – денсаулық сақтауды ұйымдастыру болса, соңғы уақыттарда олардың жауапкершілік сферасына аймақтық даму жоспарын дайындау, транспорттық жоспарлау, мемлекеттік субсидияларды аймақ мәселелері арасында бөлу қызметтері қосылды.

Швециядағы  ластингтер мен комунналар қызметі  мемлекеттік заң және басқа да нормативті актілермен реттеледі. Айта кететіні, соңғы XXғ. Жылдарында комунналар қызметіндегі мемлекет тарапынан артық шектеулерді жою мне бұларды реттейтін ережелер қысқартылды. Бұған 1991 жылы қабылданған заң да өз әсерін тигізді, оған сәйкес комунналар мен ластингтер жергілікті ұйымдастыру бойынша үлкен еркіндікке ие болды. Нәтижесінде Швециядағы жергілікті өзін-өзі басқару әртүрлілігімен және әр жақтылығымен сипатталады.

Комунна мен  ластингтер ұйымдастырудың негізгі  модельдері: секторлық, территориялық  және функционалды. Мұнда ең көп таралған түрі секторлық модель болып табылады, онда комунна комитеттер негізінде ұйымдасады, ал олардың әрқайсысы белгілі қызметтер сферасымен айналысады. Территориалды ұйымдастыруда комуннаның территориалды аудандарына жауап беретін аудандық комитеттер болып табылады. Бірақ, соңғы жылдары мұндай ұйымдастыру қағидасы көп қолданылмайды, ол тек 20 комуннада ғана әрекет етеді. Себебі экономикалық шығындар мен ресурстарды рационалды пайдалану бойынша мардымсыз эффектімен түсіндіріледі.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың функционалдық  моделі соңғы жылдары кең таралуда. Мұнда «тапсырыс беруші-мердігер»  қағидасына негізделеді. Бұндай басқаруда  тұрақты комитеттер, оның нәтижесінде  басқару штаты көлемі қысқарды және орындаушылардың тиімді орналасуы мен өкілеттіліктерінің рационалды бөлінуі орын алады.

Осылайша, басқаруды  орталықсыздандырудың шведтік моделі айтарлықтай дамыған, тиімді ұйымдастырылған  басқарудың қалыптасқандығын көрсетеді.

Орталықсыздандырудың Филиппиндегі процесінің тарихы тереңде жатыр, бірақ өз дамуына ол жергілікті өзін-өзі басқару туралы Кодекс пен жаңа Конституция қабылдағаннан кейін ие болды. Бұл процестердің одан әрі белсенді бола түсуі үшін 1990 жылы елде арнайы стратегия қабылданды. Ол келесілерді мақсат етіп қойды:

• орталықсыздандырудың заңдық негізін жетілдіру
• жергілікті өзін-өзі басқару Кодексін пилотты негізде 14 провинцияда іске асыру
• жергілікті басқару органдарының мүмкіндіктерін дамыту
• трансферт-гранттар түріндегі ынталандырушы жүйелерді енгізу, т.б.

Осы стратегияға байланысты провинция, муниципалитеттер, барангайлық басқару органдарына бұрын орталықпен орындалатын міндеттер – денсаулық сақтау, әлеуметтік қорғау, қоршаған ортаны қорғау қызметтері берілді. Осы жерде жергілікті салық көлемі 11-ден 40 пайызға дейін өсті, ал жергілікті билік органдары салық салу көлемі бойынша көп өкілеттіліктерге ие болды.

Ал өтпелі экономикалы  елдерде орталықсыздандыру процесі  әртүрлі өтіп отыр және мұнда түрлі  теориялардың дамуын қаржылық және әлеуметтік қамтамасыз ету механизмі толықтай жасалған деп айтуға келмейді. Кнежегу

Қазақстандағы тәуелсізідіктің  алғашқы он жылығында экономикалық дамудың рыноктық жолы және қоғамдағы  демократияландыруды қалыптастыру бойынша реформалар жүргізілді. Қазақстан  Республикасының егемендігінің  алғашқы жылдарында мемлекеттілікті нығайтуға, халықаралық аренада позицияларды анықтау және әлеуметтік-экономикалық сферада реформалар жүргізуге басым көңіл бөлінген болатын. Қазіргі жағдайда, егемендіктің жалпыұлттық негіздері негізінен қалыптасты және ондағы приоритетті мәселелердің бірі болып жергілікті және мемлекеттік, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін реформалау, яғни мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру табылады.