Возникновение и этапы развития местного самоуправления

Но  справедливо и то, что в самом  законодательстве не было предусмотрено  абсолютной централизации. Влияние  МВД на губернаторов было далеко не беспредельным, и они так и  не стали полностью частью бюрократической  системы этого министерства. Все  равно губернаторы в первую очередь  оставались людьми императора, подчинялись  ему, что, кстати сказать, вполне вписывалось  в идеологию самодержавия. В нашем  случае налицо внутреннее противоречие, характерное для управленческой политики самодержавия в XIX в.: с одной  стороны, министерская система управления замысливалась как средство повышения эффективности управления страной, с другой же - русский самодержец стремился сохранить собственную независимость от создаваемых им учреждений. Вследствие этого в XIX в. так и не была создана общая структура министерств, а правительство появляется только в 1905 г.

Несмотря  на то что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления, особенности географического и демографического положения страны делали малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное элементами самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Однако наряду с этим рождающимся "снизу" институтом самоуправления почти всегда существовали те, что насаждались "сверху". Исторической особенностью российской общины стала ее ранняя встроенность в систему государственного управления, зависимость от государства и отсутствие политических амбиций.

Опыт  земских учреждений XIX в. доказал  со всей очевидностью, что местное  самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся  к государственным функциям, т.е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право  последнего контролировать осуществление  таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и  для того чтобы их деятельность была эффективной, они нуждаются в  принудительной власти. Земским учреждениям  приходилось обращаться за помощью  в местную полицию.

К услугам земств и городов были общие суды, но опыт земской и  городской реформ, проведенных во второй половине XIX в., свидетельствует  также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет  последнего. Гарантией независимости  органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.

Важной  особенностью системы местного самоуправления в России до 1917 г. было сочетание  территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах. В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и  общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее, в свою очередь, дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) - земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий; их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Отметим, что законодатель даже не пытался "втиснуть" все формы общественного самоуправления на местах в рамки одного закона. Да и создавались они в разное время. Дворянское и городское самоуправление было установлено еще Жалованными грамотами 1785 г. Крестьянское волостное и сельское самоуправление было впервые учреждено для государственных крестьян в 1837 г., а в 1861 г. распространено на владельческих. Земское управление создается в 1864 г., а чуть позднее, в 1870 г., проводится реформа городского самоуправления. Основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в большой мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Надзор за деятельностью органов местного самоуправления был включен также в компетенцию общих судов.

3. Местное самоуправление в России  после Октябрьского переворота 1917г.  и до принятия Конституции  1993 года

3.1 Местное государственное управление  в советский период государственного  развития России

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства  говорили о расширении прав местного самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения. История государства и права России / под ред. Ю.П. Титова М.: «Проспект» 2004.

24 декабря 1917 г. последовало обращение  народного комиссариата по внутренним  делам ко всем советам рабочих,  солдатских, крестьянских и батрацких  депутатов "Об организации  местного самоуправления", где  Советы призывались смелее и  решительнее брать решение местных  вопросов в свои руки". А  Декретом СНК от 27 декабря 1917 г.  состав Земского Союза был  распущен, сам Союз ликвидирован  и образован комитет по роспуску  земств вообще. С этого времени  земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование  на всей территории, контролируемой  большевиками. Многие земские деятели  оказались в рядах Белой армии.  На территориях, ею занятых,  еще несколько лет активно  функционировало земство. 30 ноября - 8 декабря 1918 г. в Симферополе  прошел Съезд земских и городских  самоуправлений Юга России, который  пытался взять на себя "работу  над объединением России и  установлением демократической  государственности"; но в течение  нескольких последующих лет почти  на всей территории бывшей  Российской Империи установилась  власть Советов, быстро превращавшихся  в элементы жесткой административной  структуры управления Гаврилов  Б.И. История России М.: 1999.- с. 347.

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской  власти" (часть Б "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсэров, проекты эсэров-максималистов П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.

Наиболее  серьезная попытка повышения  эффективности управления путем  его относительной децентрализации  была предпринята в советский  период, как ни странно, вскоре после  уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации  управления, ведущаяся под лозунгами "борьбы с главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом" подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично

отраслевых  наркоматов. "Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925 г.) и "Положение о местных финансах" (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

Наиболее  фундаментальными работами в области  муниципального хозяйства в этот период были труды Л. А. Велихова "Опыт муниципальной программы "(1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (1928 г.), и сегодня вызывающие живейший интерес специалистов.

В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...

Необходимо  все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства  Советов народных депутатов и  их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской  власти характерна пестрота организационных  форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в  государстве осуществлялось не через  формально признанные органы советской  власти, а через пронизывающую  все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться  органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.

Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость  оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.

В одной из многочисленных монографий советского периода (С.Л. Ронин "Первая советская Конституция", 1948 г.) отмечалось, что свое специфическое проявление это обстоятельство находило в образовании различного рода самочинных областных (губернских, а иногда даже уездных и волостных) административно-территориальных объединений, носивших громкое наименование "республик" и возглавлявшихся собственными "совнаркомами" Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996..

4. Местное самоуправление современной пореформенной России в период с 1990 по 1993 годы

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой  сути самоуправления, был серьезным  шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное  самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация  граждан для решения непосредственно  или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В  качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного  самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан. Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации. За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.