Территориальные основы муниципального управления

    Территориальные основы муниципального управления

 

       В целях обеспечения самостоятельности населения в решении вопросов местного значения Конституция и федеральное законодательство определяют территориальные основы местного самоуправления. Оно обладает территориальным верховенством в решении вопросов местного значения в пределах границ муниципальных образований. Это означает, что, во-первых, территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых путем прямого волеизъявления жителей муниципального образования, и решений органов местного самоуправления по вопросам местного значения; во-вторых, в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, осуществлению охраны общественного порядка, решению иных вопросов местного значения. 
    К числу территориальных основ можно отнести основной круг территорий, на которых осуществляется муниципальное управление (местное самоуправление). Оно осуществляется в пределах территорий муниципальных образований – городских, сельских поселений (городов, поселков, станиц), нескольких поселений, объединенных общей территорией (районов, уездов, сельских округов (волостей, сельсоветов). 
    К территориальным основам относится ведущая роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства. Во-первых, это правило о том, что вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований, установления или изменения их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии со своим уставом. Во-вторых, изменение границ муниципального образования по инициативе органов местного самоуправления не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. В-третьих, обязанность органов государственной власти субъектов РФ учитывать мнения населения при решении вопросов изменения границ самоуправляющихся территорий. 
    К числу территориальных основ относятся виды земель, составляющих территорию муниципального образования: а) земли городских, сельских поселений; б) земли сельскохозяйственного использования; в) земли общего пользования; г) земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, историко-культурного назначения; д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений; ж) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

     Муниципальное управление в настоящее время имеет в целом

сформированную систему,  признанную в мировой практике и хорошо

изученную в муниципальной  теории.  Несмотря на теоретически описанных  и практически созданных,  муниципальных систем,  у них есть основной

доминирующий признак  –  административно-территориальный  принцип

образования и функционирования.  Решающее значение в этом процессе

сыграло развитие городов  как административно–территориальных  единиц.

Города постепенно трансформировались в центры социально–экономической  и культурной жизни, то есть воплощали в своем единстве уровень и особенности общества. Численность и плотность населения городов значительно превышали уровень этих показателей в окружающих сельских поселениях. Именно система городского поселения стала основной административно–территориальной единицей в формировании территориальных основ муниципального управления. 

     Став основным,  административно-территориальный принцип

муниципального управления обусловил проведение многочисленных реформ

территорий и границ муниципальных образований.  Многие из этих реформ

зависели от решения  вопроса, каким уровнем управления ограничивать систему местного управления и соответственно, с какого уровня начинать формировать систему государственной власти и ее органов.  Разные страны решали этот вопрос с учетом как исторических традиций, так и в зависимости от тех задач, которые решало государство в ходе тех или иных административных или муниципальных реформ. 

     Территориальные основы систем муниципального управления,  в

большинстве стран складываются,  как правило,  из двух уровней

муниципального управления: первый − это общины и муниципалитеты, второй − районы и округа.  Первый,  низший уровень местного управления наиболее полно отвечает понятию муниципального управления,  так как население муниципального образования,  представляет действительно местное сообщество, которое считает территорию данного муниципального образования своей.  Состав населения на первом уровне отдельного муниципального образования может колебаться от 500 жителей в приходе,  селе,  деревне до 1 − 1,5 млн. чел.  в больших городах.  Особенностью в данном случае является концентрированное территориальное размещение населения в рамках административно–территориальной единицы. 

Второй уровень −  это районы и округа, то есть уровень  муниципального

управления, который может  включать в свою структуру и образования первого уровня.  Численный состав этого уровня находится в диапазоне от

30 тыс. жителей до 1,5 − 3 млн. чел.  Но введение  и реализация двухуровневой системы местного управления в различных странах должна формироваться только с учетом региональных особенностей и исторических традиций каждой страны. Решение этого вопроса об административно-территориальном делении является,  как правило,  или исключительной компетенцией соответствующих представительных органов муниципального управления или предметом совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти. 

     Территориальной основой организации местного самоуправления в

нашей стране является современное  административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации.  На их территории сегодня насчитывается более 40 тыс.  муниципальных образований,  среди них поселков городского типа − 2070,  городов − 1067,  в том числе два города имеют федеральное значение − это Москва и Санкт-Петербург, а также 1867 районов.

      Важнейшие нормы создания территориальных основ муниципального

управления закреплены в Ст. 131 Конституции Российской Федерации:

− местное самоуправление осуществляется в городских,  сельских

поселениях и на других территориях,  то есть в качестве основного уровня

осуществления местного самоуправления в Российской Федерации  выделили

городское и сельское поселения,  но не определили необходимости

осуществления муниципального управления на иных уровнях;

− территориальные основы местного самоуправления определяются с

учетом исторических и других местных  традиций;

− изменение границ территорий,  в которых осуществляется

муниципальное управление,  допускается  только при обязательном согласии

населения соответствующих территорий.

     В Федеральном законе  «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»  получили дальнейшее развитие и

были конкретизированы косвенные  конституционные положения,  и,  прежде

всего,  этим законом разграничены степень компетенции отдельных органов

государственной власти и органов  местного самоуправления в отношении

территориальных основ муниципального управления. 

     К предмету ведения системы местного управления относится создание,

объединение,  преобразование или  упразднение внутригородских

муниципальных образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения соответствующих территорий. Кроме того, население муниципального образования и органы местного самоуправления так же, как и органы государственной власти субъектов Российской Федерации,  могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования,  в том числе при создании,  объединении,  преобразовании или упразднении муниципальных образований.  Также в федеральном законодательстве была усилена роль и значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований.  Первый пункт

устанавливает, что  «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного

самоуправления».  Закон допускает  только ограничение прав граждан  на

осуществление местного самоуправления на отдельных территориях

федеральным законом в целях  защиты конституционного строя,  обеспечения

обороны страны и безопасности государства.

     В федеральном законе была сделана попытка раскрыть содержание

понятия  «территория муниципального образования».  Территорию

муниципального образования, согласно пункта второго Ст. 12, составляют:

− земли городских, сельских поселений, то есть муниципальные земли;

− прилегающие к ним земли  общего пользования;

− рекреационные зоны; 

− территория муниципального образования, включающая и другие земли

в границах муниципального образования независимо от форм собственности  и целевого назначения.

    Землями рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признаются выделенные

в установленном порядке:

1) земли, предназначенные  и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения, то есть земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев,

кемпингов,  спортивно-оздоровительных  комплексов,  туристских баз,  стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей,  домов рыболовов и охотника,  детских туристских станций,  парков,  лесопарков,

учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и  спортивных лагерей, расположенных  вне земель оздоровительного назначения;

2) земли пригородных зеленых зон, то есть земли за пределами городской черты, занятые лесами,  лесопарками и другими зелеными насаждениями,  выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения;  на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию этих земель по целевому назначению.

     В реальной муниципальной практике расширяется понятие

территориальных основ  местного самоуправления,  создается  необходимое

разнообразие территорий муниципальных образований.  В настоящее время

законодательством ряда субъектов Российской Федерации  достаточно

подробно регулируются территориальные основы муниципального управления.

     К примеру,  в некоторых муниципальных образованиях предусмотрено

существование территорий со специальным статусом. Так, в Уставе Иркутской области отмечено,  что  «территория местного сообщества формируется на основе принципов учета мнения населения,  размера территории и установленных нормативов обеспечения земельными ресурсами, достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации задач местного самоуправления,  способности местного сообщества самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет.

     В этой же статье указывается,  что территория местного сообщества может располагаться в границах целого компактного поселения и прилегающих к нему территорий,  осуществление местного управления на таких территориях должно строиться по особенным схемам управления.

     В статье 279 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливается возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд,  если таковых для развития поселений оказывается недостаточно.

    Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Собственник земельного участка не позднее, чем за

год до предстоящего изъятия  земельного участка должен быть письменно  уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии подлежит государственной регистрации. Выкупная цена,

сроки и другие условия  выкупа определяются соглашением с  собственником участка.  При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем

недвижимого имущества,  а также все убытки,  причиненные  собственнику изъятием земельного участка, включая убытки,  которые он несет  в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами,  в том числе упущенную выгоду.  По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка,  изымаемого для муниципальных нужд,  другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.  Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.

     Иск о выкупе земельного участка для муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения

государственного органа об изъятии земельного участка.

     Границы территорий административного управления,  перечень и

наименование органов,  осуществляющих управление указанными

территориями,  закрепляются в уставе муниципального образования  и в

положении об управлении указанной территорией.

    Главным моментом анализа законодательного обеспечения систем

муниципального управления является то,  что законодатели Воронежской

области указали на особенности  местного самоуправления в пригородных

зонах городских образований.  Пригородные зоны городов являются зонами

совместных интересов  городского и иных территорий местного