Структура местного самоуправления по конституции РФ

Тем не менее, обобщенная позиция финских  правоведов в том, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Поэтому нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первосубъект  общественного правления.

Теория дуализма

Двойственный характер муниципальной  деятельности (самостоятельность в  местных делах и выполнение отдельных  государственных функций на местном  уровне) лежит в основе теории дуализма муниципального управления. Данная теория утверждает, если муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, то они должны рассматриваться и действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального обслуживания 

Другими учеными выдвигалась теория социального обслуживания, которая основной упор делает на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям,

организация обслуживания населения  муниципалитета. Согласно этой теории основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.

Существуют и иные подходы к  рассмотрению места и роли муниципального самоуправления. Среди них социал-реформистские  муниципальные концепции. Сторонники этих концепций при рассмотрении местного самоуправления исходят из возможностей социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Эти взгляды были распространены в России, в частности этой концепции придерживался М.Д.Загрядцкий. Он считал, что само буржуазное государство создает юридические формы управления в качестве предпосылки для перехода к социалистическому порядку. Самой совершенной по его мнению из этих форм является самоуправление.

 

2.2  Основные  системы местное  самоуправление  за рубежом

 

Система местных органов самоуправления зарубежных стран строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, относится к полномочиям субъектов федерации. Первичными ячейками в зарубежных странах обычно являются городские и сельские коммуны, имеющие различное название. В Дании – муниципалитет, в Испании – хутор, приход, посад и др., в Англии приходской совет.

Специфика муниципальных  организационных форм, взаимоотношения  местных органов с центральной  властью определяются историческими, географическими, демографическими особенностями  зарубежных стран, их политическим режимом  и правовой системой. Например, в  США даже в пределах одного штата  могут быть различные организационно-правовые формы местного самоуправления. Для  многих стран характерным является прямое государственное управление на местах, проявляющееся в назначении представителей государственной власти на места. В Бельгии король из числа  членов коммунального совета назначает  бургомистра, который является одновременно представителем короля и главным  магистратом коммуны. В Голландии  бургомистр, являющийся председателем  исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара  по делам данной местности после  консультации с муниципальным советом.  

Особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах определяются существованием различных типов местного самоуправления.

Англосаксонская система самоуправления

На родине классических муниципальных  форм, в Великобритании, сложился тип  местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Основными характерными чертами этой системы самоуправления являются:

a) Отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы. При этом правительство влияет на способы выполнения местными органами своих задач, контролируя пределы деятельности и использует финансовые рычаги. Если они действуют в пределах своей компетенции, то контроль правительства ограничен согласованием вопросов с соответствующими министерствами.

b) Утвердившийся еще в XIX веке принцип, согласно которому органы самоуправления могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом («inter vires» – действовать в пределах своих полномочий).

c) Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

d) Правовая база создавалась из частных и местных статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.

Начало современной системы  местного самоуправления в Великобритании было положено законом о попечительстве бедных 1834 г., которому предшествовало с 1689 по 1832 гг. более 200 актов правительства. Великобритания состоит из 4 регионов: Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, со своими особенностями  местного самоуправления.

В систему местного самоуправления Англии входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести  крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств  и окружные советы.

В последние годы в Великобритании предпринимаются меры по переходу на одноуровневую систему местного самоуправления.

Французская  модель  местного  управления

Кроме англосаксонской системы  в за рубежом существует и используется французская модель местного управления. Основные принципы самоуправления на местах во Франции были заложены еще в конце XVIII – начале XIX веков. Для Франции всегда характерным являлась высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации между центром и местными коллективами.

Представителем правительства  на местах, который определял все  направления деятельности местных  органов был префект. Институт префекта появился после революции 1789 г., провозгласившей принцип единой и неделимой нации, а также с упразднением многообразия форм в системе местного управления. Жестко централизованная система управления просуществовала около 200 лет.

В 1982 году проведенная во Франции реформа управления расширила  полномочия и предоставила большую  самостоятельность территориальным  коллективам, однако на местах за центральной  властью сильные позиции сохранились.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны –  более 36 тысяч, из которых 90 % насчитывают  менее 2 тыс. человек.  Коммуна избирает совет. Муниципальный совет может быть распущен указом президента. Из  состава совета избирается мэра.  Мэр работает под контролем совета и представителя государства в департаменте – префекта. При определенных условиях, деятельность мэра может быть на месяц приостановлена постановлением министра внутренних дел или мэр может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.

Для современной системы  местного самоуправления Франции характерны:

• наличие контроля за деятельностью местных органов со стороны центральной власти;
• в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все действия, прямо не запрещенные законом и не относятся к компетенции других органов.
• Законодательная база формируется правительством.

Германская  система самоуправления

Среди современных систем местного самоуправления выделяют и  германскую модель управления. На развитие коммунального самоуправления Германии значительное влияние оказала реформа  правительства барона фон Штейна в начале XIX века. Введенный фон  Штейном в 1808 г. прусский Устав городов  явился правовой основой формирования местного самоуправления. Для реформы  барона фон Штейна было характерным  стремление устранить параллелизм  правительственных органов и  органов местного самоуправления, с  образованием единой целостной системы  управления. На органы самоуправления Уставом возлагалась обязанность  решать местные дела от своего имени  и по поручению государства. Коллегиальный  исполнительный орган местного управления - магистрат, действовавший параллельно  с выборным, в последствии вошел в систему государственного управления. В начале XX века в ходе преобразований в государственном управлении деятельность местных общин попала под жесткий государственный контроль. Предпосылкой к этому прежде всего стали взаимоотношения центра и мест в области финансов.

В настоящее время в  Германии местные органы власти образуются в районах, городах районного  значения и общинах, которым, согласно действующей доктрине, государство  делегирует часть своих функций. Система местного самоуправления Германии имеет элементы английской и французской  моделей, с наличием специфических  черт, что дает возможность говорить о смешанной форме местного самоуправления.

Выделяют 4 основных типа организационного устройства немецких общин:

a) Магистратная система. Исполнительная власть осуществляется коллегиальным органом – магистратом, члены которого избираются представительным органом общины. Магистрат состоит из бургомистра (председатель) и его заместителей. Бургомистр занимает положение «первого среди равных».

b) Бургомистерская форма. Бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

c) Северогерманская система. Бургомистр избирается представительным органом общины и является его председателем. Вместе с бургомистром избирается городской голова (городской директор), который занимается решением текущих вопросов местного самоуправления.

d) Южно-германский тип.  В качестве главного органа самоуправления, наряду с органом представительной власти общины, рассматривается обербургомистр, избираемый гражданами.

Система самоуправления США

В США в ходе развития городского самоуправления к настоящему времени сложились три основные формы организации:

1. Мэр – совет. Эта система применяется более чем в половине самоуправляющихся городов США. Реальная власть мэра неодинакова в различных муниципалитетах и зависит от процедуры его избрания (непосредственно гражданами, советом или из числа муниципальных советников, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет), срока избрания, права налагать вето на решения совета и др.
2. Совет – менеджер (городской управляющий).  Мэр и муниципальный совет, определяющих общую линию в качестве политических органов, нанимают профессионального чиновника – менеджера, который руководит городской администрацией и руководит городом как частным предприятием.

Комиссия. Всеобщим голосованием избирается комиссия из пяти человек, которые выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления. (Пример в фильме «Челюсти»). Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения коммун и создания ими межобщинных союзов. В Испании, например, существуют синдикаты коммун, представляющие собой добровольные ассоциации.

Необходимо отметить, что после  Второй мировой войны одной из тенденций реформ местного самоуправления проводившихся в зарубежных странах (Германия, Великобритания, Скандинавские  страны и др.) было укрупнение муниципалитетов. Так, в Дании в 1970 году было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов, которые  после реформы преобразованы  в 275 крупных муниципалитетов.

Правовую основу муниципального управления зарубежных стран составляют конституционные  положения и нормы текущего законодательства. Однако не во всех странах статус местного самоуправления определяется конституцией. В одних странах действует  единый закон, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. В Конституции США  не упоминается о местном самоуправлении, Германия, США и др. не имеют единого  законодательства о местном самоуправлении. Для США характерно решение вопросов самоуправления на местах конституциями  штатов, а также принимаемых ими  общих законов или законов  об отдельных формах местного самоуправления.

Важнейшим источников муниципального права является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в  Страсбурге 15.10.1985 г. Советом Европы по инициативе постоянной Конференции  местных и региональных органов  власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Россия в 1996 году  вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Положения Хартии легли в основу принятых федеральных законов о местном самоуправлении в России

 

 

2.3. Развитие местного самоуправления в России

 

В истории развития местного самоуправления России особое место занимает XVI век, когда происходит замена кормления, системы местного управления через наместников и волостелей, губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют губные учреждения. Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне – все население уезда. На всеуездном съезде из дворян и детей боярских избирали губного дьяка, старосту или голову, который являлся в Москву  для утверждения и получения наказа. Все избираемые лица составляли одно учреждение – губную избу.

В 1555 г. Иван IV упраздняет систему  кормления и вводит земские учреждения, которые уже не имели всесословного  характера и в их участии не принимали служилые люди. Земские  учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской и судебной властью.

В XVII веке устанавливается  система приказного воеводского  управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее  воевода по отношению к губным  учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовом и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.

Начала земской системы  местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Существовали бурмистерские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. В последствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы.

Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства  в частные дела, рост бюрократической  опеки над обществом. Только при  Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие  определяющими до введения земских  учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные  органы с правами по внутреннему  управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные  дворянские собрания, избиравшие должностных  лиц местной администрации  и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать  по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.