Автор работы: Пользователь скрыл имя, 19 Марта 2014 в 20:16, курсовая работа
Таким образом, целью курсовой работы является – сотрудничество ОМСУ и органов госудасрвтенной власти: формы, методы и направления совершенствования.
Для осуществления этой цели необходимо выполнить следующие задачи.
- рассмотреть нормативно-правовые основы и теоретические основы организации взаимодействия ОМСУ и органов госудасрвтенной власти.
- на основе действующего законодательства проанализировать проблемы организации взаимодействия ОМСУ и органов государсвтенной власти в Российской Федерации.
- рассмотреть направления совершенствования взаимодействия ОМСУ и органов государсвтенной власти на примере г.Калтан.
В современной практике государственного строительства делегирование широко используется как способ перераспределения полномочий между субъектами публичного права (например, между органами принадлежащими разным ветвям государственной власти), между субъектами международного права (например, передача государственно-властных полномочий межгосударственному объединению). Применяется также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти и управления. В границах предмета дипломного исследования, остановимся на опыте делегирования государственных полномочий именно местным органам власти в иностранных государствах.
В отдельных зарубежных федеративных государствах на конституционном уровне закреплена также и возможность передачи ряда полномочий от местных органов власти на уровень субъектов федерации. Так, например, Конституция Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917г. закрепляет за муниципиями возможность заключать со штатами соглашения о передаче штатам некоторых функций, связанных с управлением налогами13. В Российской Федерации подобная правовая регламентация отсутствует.
Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в соответствии с национальным законодательством также закреплена и на международном уровне. Так, Европейская хартия местного самоуправления 1985г. устанавливает, что осуществление публичных полномочий должно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам. При этом в документе подчеркивается, что передача определенных функций другому органу власти должна производиться не формально, а исключительно с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии14. В отношении указанного вопроса нельзя не отметить также Рекомендацию Комитета министров Совета Европы государствам-членам о финансовых средствах местных и региональных властей, определившую, что делегированные задачи - это функции, конечная ответственность за выполнение которых возложена на вышестоящем органе власти, при этом их осуществление передано местному органу власти15.
Например, в ФРГ функции местного управления делятся на три группы: добровольные, обязательные и порученные. К третьей группе относятся вопросы, которые не считаются непосредственно местными и образуют так называемую «делегированную сферу влияния»16. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется только по законодательному акту земли, которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.
Так, например, п.3 ст.71 Конституции Баден-Вюртемберг гласит: «Законодательством на общины и их объединения может быть возложено выполнение определенных общественных функций. При этом должно быть принято решение об источниках покрытия возникающих затрат. Если указанные функции влекут за собой дополнительные нагрузки для общины, то должна быть осуществлена соответствующая финансовая компенсация»17.
Три сферы полномочий муниципальных органов устанавливает так же и законодательство Финляндии, а именно: добровольные функции, функции, установленные текущим законодательством, и функции, вытекающие из данных сверху поручений («агентские» обязанности). Последние передаются муниципальным органам посредством принятия специального закона. Для выполнения «агентских» обязанностей государство предоставляет экономическую помощь (субсидию), которая, с одной стороны, становится формой контроля за исполнением данных поручений, а с другой - имеет стимулирующее предназначение.
В специальном законе коммунам предписываются не только сами обязанности, но и способы, которыми они должны быть выполнены. Последнее означает, что на практике коммуна должна создать для этого «внутри» своей общей администрации специальную структуру (например, комиссия по здравоохранению, по школьным делам и т.д.).
По мнению советника по особым поручениям Министерства внутренних дел Финляндии А. Пэюхэнена, «имеющиеся в законе установления столь детальны, что лишь дело вкуса решать, идет ли действительно речь о коммунальных обязанностях»18. Дальнейшее решение этой проблемы в Финляндии идет по пути предоставления большей самостоятельности при осуществлении «агентских» обязанностей коммунальными органами.
Так, специально отобранным коммунам предоставляется на определенное время (4 года) больше свободы в организации своей администрации и в выборе способов выполнения своих обязанностей. На практике это значит, что свободные коммуны учреждают меньше комиссий, чем установлено законом. Кроме того, коммуна может по особой просьбе получить возможность вести какое-либо дело иным образом, нежели установлено в законе.
Японский закон о местной автономии 1947 года предусматривает два вида делегированных функций. Первый вид полномочий делегируется совету как юридическому лицу. Местные власти обязаны выполнять данные функции, принимая необходимые нормативные акты в порядке обычной процедуры. Другой вид делегированных полномочий именуется «агентскими функциями». Центральные власти обычно передают их какому-либо местному административному органу, чаще всего главе исполнительной власти соответствующего территориального подразделения (функции также могут делегироваться школьным советам, комитетам общественной безопасности и иным административным органам на местах).
Орган местного самоуправления, осуществляющий данные функции, действует исключительно в качестве агента государства под строгим контролем со стороны соответствующего министра центрального правительства (на уровне префекта) или же губернатора префектуры (на уровне муниципалитета). Местный совет при этом не имеет права принимать какие- либо решения в отношении делегированных государственных дел и, следовательно, осуществлять за ними надлежащий контроль. Ответственность за реализацию агентских функций местный административный орган несет перед контролирующей инстанцией19.
Возможность делегирования областью административных функций органами местного самоуправления предусмотрена также частью 3 статьи 118 Конституции Италии20. В соответствии со статьей 39 Закона об образовании и деятельности областных органов от 10 февраля 1952 г., делегирование полномочий осуществляется путем издания областного законодательного акта, в котором устанавливаются руководящие принципы их исполнения и регулируются соответствующие финансовые отношения. При этом областная джунта (областной исполнительный орган) может уточнять руководящие принципы, которым соответствующие местные учреждения должны следовать при выполнении делегированных функций21. Средства, выделяемые для исполнения делегированных функций, распределяются между провинциями и коммунами, исходя из объективных критериев - количества жителей, показателей социально - экономического развития. С учетом сферы реализации административных полномочий могут выделяться и специальные критерии. Например, при распределении финансовых средств, направленных на реализацию делегированных полномочий в области образования, учитываются такие критерии, как общее число студентов, лиц школьного возраста, проживающих на конкретной территории.
Согласно п.3 ст.62. Закона об образовании и деятельности областных органов делегирование осуществляется на определенный срок и может быть прекращено ранее в случае серьезных отклонений от направлений деятельности, установленных областью. Законом предусматривается также отмена делегации, которая осуществляется путем издания областного закона после заслушивания мнения заинтересованных коммун.
Контроль за исполнением делегированных полномочий осуществляется комиссией по контролю и председателем областной Джунты. Комиссия по контролю назначается декретом президента республики по предложению председателя Совета министров, согласованному с министром внутренних дел. В состав этой комиссии входят: правительственный комиссар, судья Счетной палаты, три кадровых гражданских чиновника государственной администрации, два эксперта из числа специалистов по вопросам административного права и управления (ст.41 Закона). Если председатель областной Джунты считает, что решение, принятое при осуществлении делегированных полномочий, не соответствует закону или руководящим принципам, он передает в течение 5 дней свои замечания комиссии по контролю и органу, принявшему решение. Если комиссия в течение двадцатидневного срока после получения решения не объявит об его аннулировании (основанием в данном случае являются обнаруженные в решении нарушения закона) или если в течение этого срока она уведомит о том, что нарушения закона не обнаружены, то решение, принятое при осуществлении делегированных полномочий, исполняется (ст.45 Закона)22.
Латвийское законодательство устанавливает требования об одновременной передаче средств на осуществление государственных полномочий и организации контроля за их исполнением. Кроме того, согласно ст.11 Закона Латвии «О самоуправлениях», Кабинет министров может поручить самоуправлениям осуществление одноразовых заданий с одновременной передачей финансовых средств, необходимых для выполнения этих заданий. Однако, если самоуправления согласны, то они могут осуществлять одноразовые задания и на собственные средства. Выполнение порученных самоуправлениям одноразовых заданий организует соответствующее самоуправление, и оно же отвечает за него23.
На основании вышеуказанного, можно выделить следующие требования, предъявляемые к процедуре передачи государственных полномочий местным органам власти:
Применение принципа делегирования имеет неоднозначные оценки со стороны исследователей. Часть исследователей, как позитивное явление, отмечают деконцентрацию власти на центральном уровне, разгрузку центрального правительства от местных дел и сближение государства с гражданским обществом. Другие, отмечая общую для большинства стран современного мира тенденцию сокращения собственно коммунальных дел, и возрастание доли государственных полномочий (обязательных и порученных дел) в структуре общественных задач, говорят о включении местного самоуправления в единую вертикаль государственного управления24.
Увеличение объема переданных государственных полномочий у местных органов власти по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министров… Окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации на второй план», превращая муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общегосударственной политики»25. Произошла, по словам английского исследователя Д. Е. Эшфорда, «национализация центральным правительством всей социальной политики»26.
Как видно из приведенных примеров, в зарубежных странах сложились достаточно жесткие формы контроля за исполнением органами местного самоуправления государственных полномочий, и это при том, что там местное самоуправление имеет давние традиции и достаточно развитую собственную базу.
Кроме того, следует отметить их определенную автономность, финансово-экономическую (муниципальная собственность, местные налоги и иные денежные поступления взимаемые в пользу местных сообществ), организационную (право формирования собственной структуры, подбор кадров) и компетенционную (обладают правом принимать юридически значимые решения по очерченному кругу вопросов, выступать как субъект публичного и частного права).
Итак, подводя итог можно отметить, что применение института делегирования государственных полномочий на места, получившего широкое международное признание и закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, это объективный процесс, направленный на децентрализацию государственной власти, «когда местным органам поручается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в ведение местных органов».
Этот процесс отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное и общерегиональное значение. При этом центральная власть используя принцип субсидиарности, правового государства и вытекающий из него «принцип соразмерности вмешательства публичной власти в охраняемые правом сферы», закрепляет систему правовых, организационных гарантий местного самоуправления (например, обязательное материально-финансовое сопровождение передаваемых государством полномочий).
В законодательных актах субъектов РФ, принятых после введения в действие Конституции РФ, для обозначения данного правового института используется ряд понятий: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». При этом следует заметить, что все они употребляются как вместо термина «наделение», так и одновременно с ним, как-то: «возложение и наделение» (Республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); «делегирование и наделение» (Республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); «передача и наделение» (Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); «возложение, наделение, передача» (Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Курганская, Тульская области); «возложение, делегирование, передача» (Костромская, Ростовская области); «делегирование, наделение, передача» (Республики Алтай и Мордовия, Вологодская, Ивановская, Ленинградская области); «наделение, передача, предоставление» (Краснодарский край, Кировская область); «возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление» (Пермская область)27.