Проблемы формирования муниципальной собственности

3.1 Проблемы правового  регламентирования формирования  муниципальной собственности

Муниципальная собственность  как один из установленных Конституцией Российской Федерации видов собственности  напрямую связана с муниципальным  образованием, существование которого обусловлено реализацией им публично-правовых функций. [3]

Большая часть имущества, находящегося в собственности муниципалитетов, должна быть прямо предназначена  для таких функций, соответственно, правовое регулирование имущественных  отношений в сфере местного самоуправления должно осуществляться таким образом, чтобы полностью исключались  любые ограничения имущественных  прав муниципалитетов.

Однако в настоящее  время ситуация в сфере имущественных  правоотношений при реализации местного самоуправления осложнена многочисленными  проблемами правового регулирования  отношений муниципальной собственности. В первую очередь эти проблемы связаны с нечеткостью определения статуса самого муниципального имущества, статуса собственника этого имущества, многочисленными разночтениями в применении норм, регулирующих взаимоотношения органов различных уровней публичной власти при решении имущественных вопросов. [24] Органы местного самоуправления сталкиваются со сложностями определения целевого назначения имущества и необходимостью решения вопроса, какое имущество необходимо отчуждать или перепрофилировать, а какое можно использовать, не меняя его правовой статус, и так далее. Ясного ответа на этот вопрос законодательство Российской Федерации не дает.

Проблемы, связанные с  соотнесением между собой вопросов местного значения и имущества, предназначенного для их реализации, а также с моментом возникновения обязанностей по содержанию того или иного имущества, навязываемого муниципалитетам, продолжают возникать на местах, что в немалой степени затрудняет муниципалитетам и без того нелегкую задачу по решению вопросов местного значения.

Одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О. На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч.2 - 4 ст.50 Федерального закона N 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному  судебному решению в муниципальной  собственности может находиться любое имущество, предназначенное  для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч.2, 3, 4 ст.50 Федерального закона N 131-ФЗ. Однако по этому Закону (ч.5 ст.50) не предусмотренное  ст.50 имущество подлежит отчуждению либо перепрофилированию. Эта коллизия между Законом и судебным толкованием  его норм усложняет работу муниципалитетов. Соответственно возникает объективная  необходимость в приведении положений  Закона N 131-ФЗ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным  Судом РФ.

Порядок разграничения был  установлен ч.11. ст.154 ФЗ № 122, где определено, что безвозмездная передача между  вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным  районом, в границах которого они  образованы, осуществляется в соответствии с установленными Законом о местном  самоуправлении разграничением вопросов местного значения и со ст.50 этого  же Федерального закона.

Кроме того, передача имущества  из собственности одного муниципального образования другому, вновь образованному, в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима.

Данную позицию неоднократно высказывал Конституционный суд  Российской Федерации (первоначально - в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 30.06.2006 № 8-П, затем правовые позиции были подтверждены в определениях Конституционного суда Российской Федерации от 02.11.2006 № 540-О, от07.12.2006 № 542-О, и конкретизированы применительно к органам местного самоуправления в определениях от 01.11.2007 № 827-О-П и от 04.12.2007 № 828-О-П).

Как известно, решения Конституционного Суда РФ общеобязательны, необходимо включить в соответствующие положения  ч.11 ст.154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, регулирующие порядок передачи имущества от одного органа местного самоуправления другому, требование об обязательности учета волеизъявления органа местного самоуправления.

В частности, непроработанными содержательно формулировки "в течение трёх и более лет" и "ненадлежащее перечисление арендной платы" (п.1 ст.3 Закона). Это связано с тем, что в п.2 ст.3 Закона говорится, что арендная плата должна перечисляться надлежащим образом в течение трех и более лет. По нашему мнению, формулировка "в течение трёх и более лет" не даёт однозначного ответа и возможности сложения сроков аренды и может потребовать разъяснений. Кроме того, подобная формулировка в совокупности с необходимым условием перечисления арендной платы надлежащим образом в течение всего срока аренды, может трактоваться заинтересованными лицами неоднозначно, например как надлежащее перечисление арендной платы за срок аренды не в три года, а за 10 лет. [12]

Формулировка "надлежащим образом" не позволяет выявить  четкие критерии оценки этого самого "надлежащего образа". Исходя из смысла ст.614 Гражданского кодекса Российской Федерации надлежащим может быть признано внесение арендной платы в порядке, на условиях и в сроки, определенные договором аренды. [16] Как быть, например, если были несколько раз (или даже один раз) задержки внесения арендной платы на день/неделю и при этом договор аренды не расторгался, претензии не предъявлялись; будет ли это рассматриваться как "ненадлежащее перечисление арендной платы"? Подобная формулировка позволяет по-разному трактовать положения Закона N 159-ФЗ. [9]

Таким образом, в современном  управлении государственной и муниципальной  собственностью можно выделить несколько  существенных проблем, требующих решения:

- во-первых, в сфере управления муниципальной собственностью. Данная проблема заключается в слабой управляемости руководителей муниципальных предприятий, что влечёт за собой снижение эффективности деятельности этих организаций.

Во-вторых, регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует, либо из-за несовершенства законодательства осложнена. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете.

3.2 Проблемы формирования структуры муниципальной собственности

Процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доходообразующие объекты и тем самым вошел в определенное противоречие с потребностями органов местного самоуправления.

В процессе регулирования муниципальной собственности выявились как минимум две проблемы:

- жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (ст. 14-16, 50 Закон N 131-ФЗ),

- императивность нормативно-правовых требований (ст. 154 Закона N 122-ФЗ) по безвозмездной передаче имущества муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом. Проанализируем данные положения с точки зрения соответствия потребностям развития местного самоуправления. Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения имеет для муниципалитетов определенные негативные последствия. Так, например, сужаются возможности развития социальных услуг на уровне муниципальных образований, так как жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно в условиях перераспределения полномочий. Если ранее муниципальные образования могли перепрофилировать свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге, то в формате новых институциональных норм гибкость перепрофилирования имущества пропадает.

Например, проблема обеспечения  предприятий малого и среднего бизнеса  зданиями и помещениями может  быть решена путем создания в этих целях фонда муниципального имущества, высвобождаемого в результате перепрофилирования объектов собственности.

этот вопрос требует проработки и законодательного урегулирования, как и ряд других вопросов имущественных отношений в муниципальных образованиях.

Далее, в некоторых регионах (Пермский край, Калужская область и др.) имущество передается поселениям только в безвозмездное пользование. Это значит, что в данных поселениях невозможны действия по владению муниципальной собственностью, созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа на этих территориях (по данным Института экономики города. См. www. urbaneconomics.ru). Собственность муниципальных образований, даже городских округов, которые не меняли своего статуса на протяжении длительного времени, зарегистрирована не полностью.

Перераспределение собственности осуществляется не в пользу муниципальных образований, прежде всего это относится к городским округам и поселениям. При этом обозначился некоторый перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от муниципальных образований РФ к субъекту Федерации и наоборот. Так, например, муниципальные образования передают в государственную собственность (в соответствии с разграничением полномочий) учреждения социальной защиты и социального обслуживания, здравоохранения (специализированная медицинская помощь, станции переливания крови и т.д.), профессионального образования, культуры (театрально-зрелищные, спорткомплексы олимпийского резерва и международного класса), имущество ЗАГСов, почтовых отделений, отделений паспортно-визовой службы, военкоматы, службы экологического контроля, санэпиднадзора и др. В основном, занимаемые данными структурами помещения находятся в удовлетворительном состоянии.

В свою очередь, РФ и субъекты Федерации передают на уровень местного самоуправления имущество, находящееся в аварийном состоянии (аварийное жилье, предприятия быта, канализационные коллекторы, водоводы и т.п.) со всем грузом кредиторских обязательств и штрафных предписаний. Но объем даже такого передаваемого федерального и регионального имущества значительно меньше, чем тот, с которым расстаются муниципальные образования. При этом на территории муниципальных образований остается еще значительное число объектов государственной собственности, используемых не по прямому назначению (брошенное или сдаваемое в аренду имущество).

Такая же ситуация складывается при разграничении имущества муниципальных районов и поселений. Так, муниципальные районы прежде всего передают на уровень поселений имущество, требующее затрат. Имущество, приносящее доход, оставляют за собой, например, рынки. По мнению автора, в результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем большинства муниципалитетов сокращается.

Другим примером сужения  возможностей развития услуг на муниципальном  уровне являются положения, которые, с  одной стороны, разрешают органам  местного самоуправления брать на себя дополнительные полномочия по решению  иных вопросов (не отнесенных к компетенции  органов местного самоуправления других муниципальных образований или  органов государственной власти), а с другой стороны, эти полномочия они могут брать только при  наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. Таким образом, возникает замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочий нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже нельзя.

На практике встречаются  сложности с определением состава  имущества по объектам, которые могут  находиться в муниципальной собственности. Закрытый перечень имущества не позволяет  четко определить, есть ли право  у муниципальных образований  иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которое законодательством  закреплено за ними с формулировкой  «создание условий...» для осуществления  той или иной деятельности.

В ряде случаев при перечислении муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой  «создание условий...», например, «создание  условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения  услугами организаций культуры», «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» закрепляется какое-то имущество. В этом случае позволяется  иметь имущество, предназначенное  для организации досуга и обеспечения  жителей поселения услугами организаций  культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10, ст. 50 Закона N 131-ФЗ).

В других случаях это имущество  не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения  жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и  бытового обслуживания». Нормы о  муниципальном имуществе не указывают  на какое-либо имущество, необходимое  для реализации данного полномочия.

Процесс формирования муниципальной  собственности выявил также следующие  проблемы:

- на федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, но отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например, выявление круга пользователей спорным объектом имущества);

- объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;