Введение.
Современный этап развития
местного самоуправления характеризуется
усиленным вниманием к вопросам связанным
с муниципальной службой созданной сравнительно
недавно. Данный правовой институт можно
рассматривать и как административно-правовой,
так и муниципально-правовой. Эффективная
деятельность органов местного самоуправления
невозможна без муниципальной службы.
Рассмотрим роль муниципальной
службы в развитии местного самоуправления.
Первоначально раскроем понятие
«местное самоуправление». В Конституции
РФ 1993 г. прямо не прописано легальное
определение данного понятия. Но на основаниях
конституционного положения понятие оно
дано в ст. 1 ФЗ № 131,2003 г «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации»:
«Местное
самоуправление в Российской Федерации
– форма осуществления народом своей
власти, обеспечивающая в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, а в случаях, установленных федеральными
законами, – законами субъектов Российской
Федерации, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения
исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций»1.
Раскроем
принципы местного самоуправления.
Принципы местного
самоуправления – это обусловленные природой
местного самоуправления коренные начала
и идеи, лежащие в основе организации и
деятельности населения, формируемых
им органов, самостоятельно осуществляющих
управление местными делами. Существует 4 принципа. Раскроем
их.
1) Принцип законности
является общеправовым принципом, устанавливающим,
что любая деятельность государства и
местного самоуправления по решению вопросов
непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения должна осуществляться в строгом
соответствии с законом уполномоченными
на то субъектами.
2) Принцип самостоятельности
муниципальных образований в пределах
своих полномочий. Он закреплен в статьях 12. 130.
132 Конституции РФ и ст. 4 Европейской Хартии
местного самоуправления. Указанный принцип
устанавливает самостоятельность муниципальных
образований, выражающуюся вне подконтрольности
муниципальных образований органам государственной
власти в решении вопросов местного значения.
3) Принцип не подчиненности
одного муниципального образования другому. Он закреплен в ст. 6 Федерального
закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г, и развивает
принцип самостоятельности муниципальных
образований, указывая на то, что каждое
муниципальное образование самостоятельно
в решении вопросов местного значения
не только от государства, но и от других
муниципальных образовании независимо
от их численности и размеров территории.
4) Принцип взаимодействия
и совместной ответственности органов
государства и местного самоуправления
перед населением за обеспечение сто жизнедеятельности. Этот принцип базируется на
единстве источника их власти, закрепленного
в ст. 3 Конституции РФ и целей, задач и
функций, ради которых они созданы.
Рассмотрим, функции местного
самоуправления. Под функциями местного
самоуправления понимаются основные
направления муниципальной деятельности.
Местное самоуправление, составляя
одну из основ любого демократического
строя, будучи выражением власти народа,
обеспечивает приближение управления
к гражданам.
С учетом роли местного самоуправления
в организации и осуществлении власти
народа, можно выделить следующие основные
задачи местного самоуправления:
1) Обеспечение
участия населения в решении
вопросов местного значения.
Местное самоуправление призвано
обеспечить самостоятельное решение населением
муниципального образования вопросов
местного значения. Поэтому важной стороной
муниципальной деятельности должно быть
создание условий для эффективного участия
граждан в осуществлении местного самоуправления.
К этим условиям, прежде всего, относятся:
наличие выборных органов местного
самоуправления;
использование в муниципальной
деятельности институтов прямой демократии;
наличие материально-финансовой
базы для решения вопросов местного значения.
2) Управление муниципальной
собственностью, финансовыми средствами
местного самоуправления.
Свое социальное предназначение
местное самоуправление может оправдать
лишь эффективно управляя муниципальным
имуществом, формируя и рационально используя
местные финансы. Государство признает
за местным самоуправлением право самостоятельно
решать все эти вопросы. Поэтому население
муниципального образования, осуществляя
местное самоуправление, принимает на
себя ответственность за эффективность
управления муниципальным имуществом
и местными финансовыми ресурсами.
3)Обеспечение комплексного
развития территории муниципального образования.
Муниципальные образования
- города, поселки, станицы, районы (уезды),
сельские округа и другие - представляют
собой своеобразные территориально-производственные
и хозяйственные комплексы. Комплексное
развитие муниципального образования
призвано обеспечить повышение эффективности
местного хозяйства, решение социально-культурных,
экологических задач, а также рациональное
использование трудовых, природных и других
местных ресурсов, создание необходимых
условий жизни и отдыха граждан.
4) Обеспечение
удовлетворения потребностей населения
в социально-культурных, коммунально-бытовых
и других жизненно важных услугах.
К основным целям муниципальной
деятельности относится улучшение условий
жизни граждан, создание благоприятной
среды жизнедеятельности населения муниципального
образования. Важную роль в достижении
этой цели играет деятельность органов
местного самоуправления по удовлетворению
основных жизненных потребностей граждан,
что предполагает развитие местной инфраструктуры,
организацию обслуживания населения.
5) Охрана общественного
порядка и защита интересов
и прав местного самоуправления,
гарантированных Конституцией Российской
федерации, федеральными законами.
Общественный порядок – это
составная часть правопорядка в нашем
обществе, важный элемент правовой основы
жизнедеятельности граждан. Поэтому успешное
осуществление данной функции местного
самоуправления выступает одним из условий
решения общегосударственной задачи обеспечения
законности, укрепления правопорядка
в Российской Федерации
Общественный порядок характеризует
состояние местной жизни муниципального
образования, уровень правовой культуры
и правосознания муниципальных служащих,
граждан, их объединений. Важное значение
для упрочения общественного порядка
имеет урегулированность вопросов местного
жизни.
Рассмотрим формы
осуществления местного самоуправления
гражданами. В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ
1993 г. предусматривают две формы осуществления
местного самоуправления – непосредственное
осуществления местного самоуправления
гражданами (референдум, выборы, других
форм прямого волеизъявления), а также
через выборные и другие органы местного
самоуправления.
В Конституции РФ
1993 г. содержится неполный перечень форм
непосредственного осуществления местного
самоуправления. В главе 5 Федерального закона
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации», которая называется «Формы непосредственного
осуществления населением местного самоуправления
и участия населения в осуществлении местного
самоуправления», содержится более
развернутый их перечень – местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческая инициатива
граждан, территориальное общественное
самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан
(собрание делегатов), опрос граждан.
Формы осуществления
местного самоуправления гражданами через
выборные и иные органы местного самоуправления
рассматриваются в главе 6 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Именно в
этой главе, которая называется
«Органы местного самоуправления и должностные
лица местного самоуправления» содержится
ЕДИНСТВЕННАЯ статья, посвященная муниципальной
службе. Граждане имеют право на равный
доступ к муниципальной службе, как формы
осуществления права на местное самоуправление.
Проблемы реализации права
граждан на равный доступ к государственной
службе (госслужбе) и к участию в управлении
делами государства в условиях российских
реформ пока не стали объектом пристального
внимания юристов-государствоведов. Управление
делами государства в широком социальном
смысле характеризует всю деятельность
и государства, и местного самоуправления
по организующему воздействию со стороны
органов власти как субъектов права с
целью развития общественных отношений
и обеспечения управляемости на основе
права.
Можно согласиться с учеными-юристами,
рассматривающими государственную службу
и как форму участия граждан в осуществлении
целей, функций государства посредством
исполнения государственных должностей,
и как профессиональную деятельность
по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов.
Следует согласится
с точкой зрения Е.Н. Ламановой, которая
считает, что право граждан на равный доступ
к государственной и муниципальной службе
целесообразно также именовать как «право
на официальную службу по управлению делами
государства»2.Так как это наименование
отражает демократическую суть, гражданскую
позицию службы, превращение ее в ходе
реформы управления из «службы государевой»
(как это традиционно было в нашей стране)
в службу подлинно гражданскую.
Реализация права граждан на
равный доступ к муниципальной службе
возможна: при обеспечении открытой для
всех граждан процедуры замещения вакантных
должностей муниципальной службы.
Гарантированное конституционное
право на равный доступ к муниципальной
службе наряду с государственной должно
является конституционной основой концепции
муниципальной службы3.
В Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» (закон о МСУ) от 06.10.2003
№ 131-ФЗ есть упоминание о муниципальной
службе. Муниципальной службе посвящена
статья 42. Правовое регулирование
муниципальной службы, включая требования
к муниципальным должностям муниципальной
службы, определение статуса муниципального
служащего, условия и порядок прохождения
муниципальной службы, осуществляется
федеральным законом, а также принимаемыми
в соответствии с ним законами субъектов
Российской Федерации и уставами муниципальных
образований. Как, мы можем увидеть, самого
определения нет, но оно появляется
в Федеральном законе от 02.03.2007
№ 25-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «О муниципальной
службе в Российской Федерации». В статье
2 , дано определение Муниципальной
службе:
«Муниципальная служба
- профессиональная деятельность граждан,
которая осуществляется на постоянной
основе на должностях муниципальной службы,
замещаемых путем заключения трудового
договора (контракта). Муниципальная служба
не входит в систему государственной гражданской
службы и является самостоятельным институтом
местного самоуправления. Муниципальная
служба подразделяется на службу в исполнительно-распорядительном
органе и в представительном органе муниципального
образования.»
Системы отбора на
муниципальную службу. Создание научно обоснованной
системы отбора служащих позволит ограничить
доступ на муниципальную службу «случайных»
людей. В настоящее время муниципальная
служба является динамично развивающимся
институтом местного самоуправления,
основными тенденциями её развития являются:
- социальная направленность
(создание «отзывчивой, повернутой к нуждам
граждан» службы);
- обеспечение открытости
службы, выраженной в доступности
информации о ее функционировании, конкурсном
замещении должностей;
- обеспечение взаимосвязи
муниципальной службы со всеми
типами государственной службы;
- профессионализация
муниципальной службы;
- повышение престижа
и условий для повышения привлекательности
муниципальной службы для граждан
путем совершенствования механизма
поощрений и награждений, системы
гарантий и льгот, реализации
принципа универсальности конкурса
при поступлении на муниципальную
службу.
Муниципальная служба
существенно отличается от любой другой
профессиональной деятельности, а именно:
- муниципальная
служба является публичной службой,
за осуществление которой муниципальные
служащие получают денежное содержание
из местного бюджета;
- муниципальная
служба является профессиональной
деятельностью по исполнению
полномочий органов местного
самоуправления;
- муниципальные
служащие, наряду с государственными,
наделены властными полномочиями,
и продуктом их деятельности
являются управленческие решения
и муниципальные услуги.
Престиж государственной
и муниципальной власти в глазах населения
во многом зависит именно от деятельности
муниципальных служащих. Отсюда необходимость
эффективного отбора на должности муниципальной
службы.
Должность муниципальной
службы - должность в органе местного самоуправления,
аппарате избирательной комиссии муниципального
образования, которые образуются в соответствии
с уставом муниципального образования,
с установленным кругом обязанностей
по обеспечению исполнения полномочий
органа местного самоуправления, избирательной
комиссии муниципального образования
или лица, замещающего муниципальную должность.
Система отбора имеет
свои недостатки. Анализ существующего
состояния отбора персонала в органах
местного самоуправления, показал, что
отбор на должности муниципальной службы
остается слаборегулируемым и стихийным
процессом4:
- отсутствует отлаженная
система поиска кандидатов на
вакантные должности муниципальной
службы;
- не установлен
полный и достаточный набор
требований к кандидатам, отсутствуют
разработанные профессиограммы на
различные должности муниципальной службы;