Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

Введение.

Глава I. Становление правового  статуса главы муниципального образования .;.

§ 1. Становление и развитие правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации.

§2. Понятие и юридическая  природа правового статуса главы  муниципального образования.

§3. Особенности правового  статуса главы муниципального образования  в зарубежных странах.

§4. Место главы муниципального образования в системе органов  местного самоуправления в отечественной  практике.

Глава II. Правовое регулирование  статуса главы муниципального образования  в современной системе местного самоуправления: проблемы и пути их разрешения.

§1. Функционирование механизма  выборов глав муниципальных образований.

§2. Акты высшего выборного  должностного лица в муниципальном  правотворчестве.

§3. Особенности ответственности  главы муниципального образоваф  ния.

Введение диссертации (часть  автореферата)

На тему "Правовой статус главы муниципального образования  в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему  принадлежит особая роль в механизме  управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных  образованиях. Органы местного самоуправления, как и органы государственной  власти, призваны обеспечивать достойный  социально-экономический уровень  жизни и защиту совместных интересов  населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, где многие из них все еще остаются нерешенными, является актуальной задачей юридической науки.

Принятая в 1993 году Конституция  Российской Федерации установила, что "местное самоуправление осуществляется гражданами . через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130)1. До последнего времени федеральное  законодательство не включало в себя нормы об обязательном наличии главы  муниципального образования в системе  местной власти. В постановлении  Конституционного Суда Российской Федерации  от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений  Устава Читинской л области» было указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления», требуя в  обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов  на усмотрение самих местных сообществ». Однако в большинстве муниципальных  образований данное должностное  лицо существовало.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что новый Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного само

1 Конституция Российской  Федерации (принята на всенародном  голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская  газета. - 1993. - 25 декабря.

2 См.: Конституционный Суд  Российской Федерации: Постановления.  Определения. 1992 - 1996 / составитель Т.Г.  Морщаков-М., 1997.-С. 131. управления в  Российской Федерации» в п. 2 ст. 34 предусматривает, что «наличие  в структуре органов местного  самоуправления. главы муниципального  образования . является обязательным.»1. В связи с обязательностью  с 2009 года главы муниципального  образования в структуре органов  местного самоуправления, считаем  необходимым обратиться к вопросу  правового статуса данного должностного  лица в различных муниципальных  образованиях. Тем более что успешность  проводимой в настоящее время  в Российской Федерации муниципальной  реформы во многом зависит  от деятельности местных властей,  в частности, главы муниципального  образования, являющегося и сейчас  в большинстве муниципальных  образований одной из ключевых  фигур в системе местного самоуправления.

В настоящее время необходимым  и актуальным представляется проведение комплексного научного исследования правового  статуса главы муниципального образования  с целью выявления тенденций  развития данного института, определения комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов.

Правовые основы функционирования федеральных и региональных органов  государственной власти, а также  органов местного самоуправления продолжают реорганизовываться, еще не использованы потенциальные возможности их деятельности. В этой связи необходим научный  анализ правовых основ взаимодействия главы муниципального образования  с органами власти в Российской Федерации  на рубеже XX - XXI веков.

Все более актуальной проблемой  становится эффективность власти в  муниципальных образованиях, ее способность  функционировать в нестабильных условиях и кризисных ситуациях. Важное место в определении эффективности  власти занимает персональная ответственность  высших муниципальных должностных  лиц за состояние дел в муниципальных  образованиях. В настоящее

1 См.: Собрание законодательства  Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. время в юридической науке  активно дискутируется вопрос  повышения ответственности должностных  лиц, органов государственной  власти и местного самоуправления.

Особую актуальность данной теме придает также то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей статус главы  муниципального образования. Действующий  на данный момент Федеральный закон  от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления»1, иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, определяющие особенности правового статуса  данного лица, во многом противоречивы, часто не соответствуют друг другу  и не всегда являются действенными. Хотя в настоящее время принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах  организации местного самоуправления»2, который действует с 1 января 2006 г. в отдельной части, остается достаточно много спорных, неразрешенных вопросов в правовом регулировании статуса  главы муниципального образования. Особенно это проявляется в настоящий  момент в связи с переносом  времени вступления в силу указанного федерального закона на 1 января 20 093 года, притом, что уже большинство нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приведены в соответствие с ним. В результате нарушается стабильность положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления, снижается эффективность их практической деятельности.

Являясь предметом научных  исследований, вопросы организации  муниципальной власти рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с позиции отдельных элементов, чаще в связи с функционированием  представительных и реже исполнительных органов местного самоуправления. А  вопросы правового статуса главы  муниципального образования, к сожалению, в имею

1 См.: Собрание законодательства  Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

2 См.: Собрание законодательства  Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

3 См.: О внесении изменений  в ст. 85 и 83 Федерального закона  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации.»: Федеральный закон  от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ //Собрание  законодательства Российской Федерации. - 2005. - 17 октября (№ 42). - Ст. 4216. щихся  исследованиях не получили всестороннего  и глубокого отражения. Таким  образом, рассматриваемая в данном  исследовании тема приобретает  актуальное звучание в современных  условиях развития российского  государства и, в частности,  местного самоуправления.

Степень научной разработанности  темы исследования. В юридической  науке вопросам теории и практики местного самоуправления и, в частности, правовому регулированию статуса  главы муниципального образования  уделялось определенное внимание.

При подготовке и написании  диссертации были использованы работы отечественных и зарубежных ученых-правоведов, исследовавших в своих трудах различные аспекты изучаемой  темы: С.А. Авакьяна, Ю.В. Агибалова, Н. Беляковой, М. Гетманской, Н.И. Ерохина, Ю. Захватовой, В. Ковалевского, A.M. Кононова, Ю. Конорова, В. Николаева, Аудан Оффердала, Г. Райло, А.С. Саломаткина, В.Н. Синицына, С.Г. Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и  др.

Кроме этого, на формирование положений и выводов данной диссертации  оказали воздействие труды авторов, занимавшихся изучением общих вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесших определенный вклад в разработку правовых основ статуса главы муниципального образования. В их числе можно отметить работы И.В. Бабичева, Г.В. Барабаше-ва, О.В. Берга, Е. Берковича, Н.С. Бондаря, А.Н. Бурова, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, JI. Гильченко, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.В. Маклакова, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, М.З. Фейгина и многих других.

Кроме того, важными источниками  послужили для автора работы ученых-юристов, посвященные отдельным элементам  правового регулирования системы  местного самоуправления в общем, и  статуса главы муниципального образования  в частности. Это: К.И. Амирбеков, Р.В. Бабун, A.JI. Гуторова, Г.Г. Ефремов, JI.B. Зайцева, И. Захаров, Д.В. Иванов, Я.О. Куленко, Е.В. Мирошниченко, Е.А. Незнамова, Н.В. Постовой, П.В. Самылов, В.Н. Синцов,

B.И. Фадеев, А. Широков,  Е.С. Шугрина, С. Юркова и  др.

Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои работы статусу главы муниципального образования, комплексные исследования в этой области, особенно с учетом реалий современного местного самоуправления, еще не проводились. Исключение составляют, пожалуй, монография С.Г. Соловьева «Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации» и ряд его  публикаций1. И, тем не менее, остается еще много сложных и неразрешенных  вопросов как в Федеральном законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления» от 1995, так  и в законе от 2003 года. Это в  определенной мере объясняется тем, что процесс формирования системы  местного самоуправления Российского  государства еще не завершен. И, как  отмечает сам С.Г. Соловьев, «фигура  главы муниципального образования., несомненно, является ключевой в системе  местной власти. В силу этого правовые аспекты юридического статуса главы  муниципального образования являются и будут являться остро актуальными, а, следовательно, всегда будут предметом  многочисленных споров как в среде  ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и среди практических работников органов местного самоуправления» .

Таким образом, отдавая должное  значимости научных работ названных  авторов, отметим, что они, тем не менее, не раскрывают всех сторон правового  статуса главы муниципального образования, нередко содержат дискуссионные  толкования и выводы, а также мало внимания уделяют анализу положений  Федерального закона от 6 октября 2003 г. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и обусловили ее избрание.

1 См., например: Соловьев  С.Г. Проблемные вопросы о юридической  ответственности глав муниципальных  образований // Конституционное и  муниципальное право. - 2003. - № 2. - С. 29-30; Соловьев С.Г. Механизм ответственности  глав муниципальных образований  // Законность. - 2003. -№ 8. - С. 49-51; Соловьев  С.Г. Проблемы функционального  разграничения компетенции главы  муниципального образования и  местного представительного органа  в системе муниципальной власти // Государство и право. - 2004. - №  3. - С. 32-35; Соловьев

C.Г. Должностное лицо  местного самоуправления: вопросы  теории и практики // Журнал российского  права. -2004. - № 8. - С. 34-38; Соловьев  С.Г, Сагиндикова А.Н. Спорные  аспекты в правовом статусе  главы муниципального образования  // Конституционное и муниципальное  право. - 2003. - № 1. - С. 35-36.

2 Соловьев С.Г. Муниципально-властные  институты в местном самоуправлении  Российской Федерации. - СПб., 2003.-С. 215.

Характер и состояние  изученности темы предопределили в  качестве объекта исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе регулирования правового статуса  главы муниципального образования  в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют правовые нормы, закрепляющие правовой статус главы муниципального образования, а также научно-теоретические  и практические вопросы, определяющие статус высшего выборного муниципального должностного лица

Цель и задачи исследования. В диссертационном исследовании ставится целью на основе общетеоретических  положений юридической науки, обобщения  отечественного и зарубежного опыта, а также анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения  правового статуса главы муниципального образования, определить актуальные прикладные проблемы в области статуса данного  должностного лица, наметить возможные  направления по разрешению существующих проблем.

Достижение указанной  цели связано с решением теоретических  и научно-практических задач данного  диссертационного исследования. В их числе:

- сравнительно-правовое  исследование теоретических источников, норм Конституции Российской  Федерации, федерального, регионального  законодательства и муниципальных  нормативно-правовых актов, направленных  на регулирование статуса главы  муниципального образования;