Право как основа регулирования государственного и муниципального управления

В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление его  организационной структуры, а также  форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует  соответствующей организационной  «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция  каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована  соответствующими должностными лицами в установленных правовых формах и процедурах, при использовании  правовых методов и с надлежащими  правовыми последствиями.

В целом составными предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это —  регулирование главным образом  управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые  практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются  и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

Таким образом,  предметом  правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты (элементы), сознание, поведение  и деятельность людей, связанные  с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий.  Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования  используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу  государственных органов (а в  них — государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и  последовательность.

1.2.      Формы  и структура правового регулирования  государственного управления

Правовые формы, используемые в целях определения правового  состояния государственных органов (и, разумеется, органов местного самоуправления) и государственных должностей, а  также их практической реализуемости  имеют большое значение в придании им должной структурной организованности,  рациональности функционирования и  системности взаимодействия. Чем  выше и «сильнее» правовой акт, дающий статусные характеристики элементам  государственного управления, правилам (нормам) поведения людей в управленческих процессах, тем больше у него возможностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность  управляющих воздействий различных  уровней и видов (подсистем) его  организационных структур. Важно  также, чтобы сами формы правового  регулирования государственного управления были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали  в совокупности систему правового  регулирования государственного управления.

Тем самым к формам правового  регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.

В свете таких требований вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании  государственного управления принадлежит  конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране. Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают обществу целевую и ценностную структуру, закладывают в него как бы «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться.

Важнейшей формой правового  регулирования государственного управления являются законы, определяющие как  статусные положения, так и юридический  порядок ведения тех или иных общественных дел. Закон — это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции). Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе должным авторитетом, оно определяется особым психологическим отношением и обеспечивается всей сложной и мощной системой средств, находящихся в ведении государства.

Важное значение среди  форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым нормативным актам, представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются: а) общие федеральные; б) общие субъектов Федерации; в) ведомственные; г) местные, в том числе органов местного самоуправления; д) локальные (внутриорганизационные)².

Для воздействия на множество  общественных отношений в сфере  государственного управления используются нормы различных отраслей права. В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование  может быть не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда, когда для полноты регулирования  определенных отношений прибегают  к нормам других отраслей права.

Теория права обосновывает, что организация и осуществление  государственного управления определяются преимущественно нормами публичного права. Публичное право представляет собой функционально-структурную  подсистему права, выражающую государственные, межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового  регулирования включает широкий  круг объектов воздействия и весьма специфичен в этом.

Административные (публично-правовые) и трудовые (частно-правовые) отношения, возникающие у госслужащих в  связи с исполнением ими должностных  обязанностей, являются самостоятельными видами правовых отношений. И потому они регулируются различными отраслями  права.

Конституционное регулирование  основывается на установленных Конституцией Российской Федерации базовых принципах и положениях, относящихся к основам конституционного строя³ (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст. 17-64), федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79) и другим высшим органам государственной власти — Правительству Российской Федерации (ст. 110-112), Федеральному Собранию Российской Федерации (ст. 94-109), судебной власти (ст. 118—129), местному самоуправлению (ст. 130-133).

Международно-правовое регулирование  предусмотрено положениями Конституции  Российской Федерации о приоритете норм международного права над правом национальным, т.е. над нормами российского права.

Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих процессов  по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных  и иных органов специальной компетенции  в сфере осуществления правоохранительных функций государства в целях  защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной  безопасности и т.п.

Уголовное регулирование  заключается в установлении мер  юридической ответственности и  государственного принуждения, санкционированных  нормами Уголовного кодекса Российской Федерации. В нем, в частности, содержатся разделы⁴: IX, посвященный преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка; X - против государственной власти; XI - против военной службы; XII -против мира и безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний: глава 29 - преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная измена (ст. 275), разглашение государственной тайны (ст. 283); глава 30 - преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, имеются в виду злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285).

Финансовое регулирование  во многом связано с бюджетным  правом и процессом, системой налогообложения, банковским законодательством, которые  получают в нынешних условиях все  большее развитие. Поэтому оно  ведется в рамках публично-правового  регулирования отношений государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность государства, являясь  управленческой и будучи регламентированной нормами финансового права, относится  к отраслям права, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной  власти.

Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством  норм трудового законодательства) согласно Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Это означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере, закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие региональные особенности.

Итак, деятельность субъектов  государственного управления опосредствуется  нормами не одной отрасли права, а правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального и процессуального права.

Каждый вид государственной  деятельности находит свое юридически значимое выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою очередь, сообразны видам правового регулирования.

Федеративный характер современной  российской государственности положил  в основание правового регулирования  принцип трехуровнего законодательства⁵: 1) общегосударственное (федеральное законодательство); 2) региональное (законодательство субъектов федерации); 3) местного самоуправления (муниципальное законодательство). Правда, третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, - муниципальный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы государственной власти. Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не входят в федеративное устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное регулирование на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральное, или региональное (субъектно-федеральное), правовое регулирование ведется в форме правовых актов, принимаемых органами государственной власти того или другого уровня, а муниципальное - актов органов местного самоуправления.

Принцип разделения властей  предполагает самостоятельное функционирование органов каждой ветви единой государственной  власти и различие в формах принимаемых  ими правовых актов. Так, законодательное  регулирование, которое ведут органы законодательной власти, приобретает  форму законов и постановлений, обязательных для исполнения как  на всей территории Российской Федерации (федеральные законы, а также, например, постановления Государственной  Думы об амнистии - парламентское регулирование), так и на территориях отдельных  ее субъектов (законы конкретных субъектов  федерации).

Правосудие, осуществляемое судебными органами, выражается в  форме принятия приговоров, решений, постановлений, определений - судебное регулирование. В форме издания  указов и распоряжений Президента РФ осуществляется президентское регулирование.

Правительственное регулирование  оформляется в правовых актах, которые  могут издавать Правительство РФ и правительства субъектов федерации. В порядке осуществления исполнительной и распорядительной деятельности органами исполнительной власти, которая может  выражаться в совершении ими различных  действий, характеризующих как внешние, так и внутренние управленческие отношения, ведется ведомственное  регулирование. В этом проявляются  осуществляемые ими управленческие функции, реализация властных полномочий в пределах собственной компетенции.

Таким образом, виды и формы  правового регулирования, связанные  с реализацией правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее существенные юридические  последствия. Их регламентация имеет  важнейшее значение с позиций  обеспечения законности в сфере  государственного управления.

Глава 2. Право как основа регулирования муниципального управления

2.1. Понятия «муниципальное  управление» и «местное самоуправление» 

Термин «муниципальное управление»  не встречается в законодательстве и является сравнительно новым и  в теории, и в практике современного государственного строительства, хотя вопросы управления муниципальным хозяйством разрабатывались в России и ранее.

Слова «муниципальный», «муниципалитет»  происходят от латинского «municipium» и  изначально восходят к двум корням: «munus» тяготы, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом  называется городское управление, принимающее  на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Понятие «муниципальное управление»  появилось в российской науке  сравнительно недавно и в настоящее  время находится в стадии становления⁶.

Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов  и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает  территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий  для удовлетворения коллективных интересов  и потребностей местного сообщества.