Муниципальное образование как объект управления: понятия, характеристика, особенности

Таким образом, для эффективного функционирования механизма местного самоуправления необходимо решить ряд  проблем, как-то: распределение полномочий между местными и вышестоящими органами власти; обеспечение участия граждан  в процессе принятия решений по социально-экономическому развитию муниципальных образований; разработка механизма взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти; участие местных  властей в определении их собственных  полномочий, решение которых предполагает реализацию принципа субсидиарности; разработка нормативно-правового механизма взаимодействия всех уровней власти системы управления муниципального образования.

В современных условиях развития экономики необходимо совершенствовать местное самоуправление в следующих  направлениях: реорганизовывать систему  органов местного самоуправления с  учётом новых условий социально-экономического развития; перераспределять полномочия и ответственность по вертикали  и горизонтали; предоставлять необходимые  средства и ресурсы с учётом поставленных целей для социально-экономического развития муниципальных образований.

Основной целью местного самоуправления является обеспечение  социально-экономического развития муниципального развития муниципального образования  на основе воспроизводства факторов экономического роста и повышения  уровня жизни населения.

Социально-экономическое  развитие муниципального образования  представляет собой процесс взаимосвязанных  преобразований в условиях жизнедеятельности  населения, его творчества, а так  же в духовной сфере.

Социально-экономическое  развитие муниципального образования  описывается рядом показателей, которые можно разделить на следующие  группы:

. показатели, характеризующие  условия жизни людей, в том  числе уровень обеспеченности  населения важнейшими социально-культурными,  жилищно-бытовыми и другими услугами  в натуральном или денежном  выражении в расчёте на одного  человека;

. показатели, характеризующие  состояние объектов отраслей  непроизводственной сферы экономики,  обеспечивающей социальные стандарты;

. показатели, характеризующие  состояние объектов отраслей  общественного производства, - объём  продукции, численность занятых,  нагрузка на инфраструктуру и  природную среду территории муниципального  образования и др.

Местное самоуправление является основой эффективного воспроизводства  территориального экономического потенциала и населения. Самоуправление, являясь  средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование  посредством целеполагания и  самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать  многообразие их интересов, удовлетворять  социально-культурные и социально-бытовые  потребности за счёт средств и  ресурсов хозяйствующих субъектов  и населения, территориальных образований, а также государства.

Для выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований  необходимо формирование и исполнение соответствующих муниципальных  планов и программ. На их основе должны осуществляться расходы из местных  бюджетов и вся экономическая  деятельность местных бюджетов, и  вся экономическая деятельность местных органов власти.

Вместе с тем в настоящее  время у органов местного самоуправления не хватает финансовых ресурсов для  формирования и реализации планов и  программ социально-экономического развития муниципальных образований, осуществления  капитальных вложений и бюджетных  инвестиций в развитие экономики  соответствующих территорий. В условиях муниципальной реформы недостаточность  доходных источников местных бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий.

Социально-экономическое  развитие муниципальных образований  обеспечивается органами местного самоуправления не только за счёт финансовых ресурсов, но и материальных средств. Муниципальное  имущество необходимо органам местного самоуправления для формирования неналоговых  доходов местных бюджетов, создания благоприятной среды для привлечения  инвестиций в муниципальный сектор экономики, поддержки среднего и  малого предпринимательства, а также  развития рыночных механизмов использования  земли и имущества.

Положения Федерального закона №131 указывают на необходимость  принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения  права муниципальной собственности, а также порядок учёта муниципального имущества. В настоящее время такой федеральный закон ещё не разработан.

Наибольшими проблемами муниципального хозяйствования является жилищно-коммунальное хозяйство, бремя содержания которого в полном объёме возложено на органы местного самоуправления. Общеизвестно, что в течение последних десяти лет данная сфера постоянно деградировала. Только на модернизацию сетей и генерирующих мощностей теплоснабжения России, по оценкам Госстроя, сегодня необходимо около полутриллиона рублей.

Однако основной задачей  реформы ЖКХ является не поиск  дополнительных средств на финансирование отрасли, а создание стимулов у предприятий  ЖКХ, поставщиков тепла и энергии  по улучшению эффективности в  целях предоставления качественных услуг населению. Но модернизацию предприятий  коммунального хозяйства и проведение жилищно-коммунальной реформы тормозит проблема погашения задолженностей муниципальных образований, в том  числе в сфере жилищно-коммунального  хозяйства. Поэтому данная реформа  особо нуждается в детальной  экономической проработке и надлежащем правовом обеспечении.

Для решения социально-экономических  вопросов органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные  предприятия и учреждения, а также  участвовать в создании хозяйственных  обществ, в том числе межмуниципальных. На современном этапе развития рыночной экономики роль государственных  и муниципальных предприятий  как субъектов гражданского и  хозяйственного оборота резко идёт на убыль. В ряде случаев экономическая  деятельность муниципальных предприятий  не является достаточно эффективной. Всё  чаще их место занимают хозяйственные  общества и товарищества.

В целях удовлетворения потребностей населения муниципальных образований  в общественных услугах и создания благоприятных условий для его  жизнедеятельности органы местного самоуправления взаимодействуют с  различными коммерческими организациями  и координируют их деятельность в  сферах торговли, связи, общественного  питания и бытового обслуживания, землепользования, градостроительства, охраны окружающей природной среды  и т.п.

Реализация интересов  и потребностей населения непосредственно  связана с соответствующей организацией производства, распределения, обмена и  потребления товаров и услуг  на территории муниципальных образований. Во всех этих процессах активное участие  принимает малый бизнес, и от его  успешного развития принимает малый  бизнес, и от его успешного развития во многом зависит занятость граждан  муниципальных образований, качество и уровень их жизни.

В связи с этим особое значение для социально-экономического развития муниципальных образований  имеет взаимодействие и сотрудничество органов местного самоуправления с  бизнес - сообществом, а также поддержка  и развитие малого предпринимательства.

Часть 3. Тенденции  развития муниципального образования

3.1 Правовая основа местного самоуправления в ХМАО-Югре

Начальный этап законотворчества в ХМАО - Югре определялся тремя  моментами. Во-первых, необходимо было, чтобы объем законодательного регулирования  по предметам совместного ведения  не был превышен, а соответствующие  нормы не дублировали норм федерального законодательства. Во-вторых, нужно  было обеспечить самостоятельное правовое опосредование округом предметов его исключительного ведения. К сожалению, в законодательном массиве автономии законов первой группы было намного больше, чем второй, где необходимы правовая новизна и самостоятельность. В-третьих, требовалось более полно и равномерно охватить правовым регулированием наиболее важные стороны экономического, социального и экологического развития округа. Население слабо вовлекалось в процессы нормотворчества и правоприминения, хотя каналы учета общественного мнения и правовой информации, институты народной правовой инициативы и референдумы открывали гражданам широкий простор для участия в подготовке и принятии правовых актов. К числу существенных недостатков следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

Общественные отношения, складывающиеся в области местного самоуправления вХанты-Мансийском автономном округе - Югре, имеют свои особенности  и традиции, связанные с проживанием  на его территории коренных малочисленных  народов Севера. Эти особенности  подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются  практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а  также в отраслевых законах автономного  округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества  субъекта РФ, предусмотренная ст. 76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон  субъекта.

Правовую основу местного самоуправления вХанты-Мансийском автономном округе - Югре составляют: Устав автономии в редакции от 7 апреля 2005 г.10 , законы автономного округа, постановления окружной Думы, постановления Губернатора ХМАО - Югры, постановления Правительства ХМАО - Югры, договоры автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ.

По состоянию на 1 сентября 2006 г. вХанты-Мансийском автономном округе принят и действует ряд специализированных законов, регулирующих муниципальные  правоотношения (Приложение 2).

Законодательная основа автономного  округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным  перечнем, так как практически  в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов  местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений. Учитывая, что Федеральный закон №131 не относит к полномочиям субъекта РФ принятие законов о статусе  депутатов и выборного должностного лица местного самоуправления, соответствующие  окружные законы были признаны утратившими  силу.

Безусловно, в иерархии законодательной  базы автономного округа ведущая  роль принадлежит Уставу, или Основному  Закону, ХМАО - Югры.

Все его редакции наряду с определением статуса округа в  федеративной системе Российского  государства реализовали конституционные  положения и требования федеральных  законов в области местного самоуправления, закрепив право граждан, проживающих  на территории округа, на самоуправление , его правовой статус, содержание и формы осуществления, а также определение границ территорий муниципальных образований, компетенцию и гарантии местного самоуправления, предметы ведения и полномочия автономного округа.

Отдельная глава 10 Устава автономного  округа посвящена обеспечению прав коренных малочисленных народов  Севера, проживающих на его территории. Для реализации основных гарантий защиты прав коренных малочисленных народов Севера государственные органы автономного округа: разрабатывают и реализуют окружные программы по социально-экономическому и культурному развитию, использованию и охране земель традиционного природопользования; способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями; создают условия и оказывают содействие в сохранении самобытной культуры и традиционного образа жизни, в развитии национальных искусств, творчества и языков; способствуют организации подготовки национальных кадров; устанавливают и предоставляют меры социальной поддержки (ст. 62-63). Отдельная статья прописывает порядок урегулирования разногласий между органами государственной власти автономного округа и федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ (ст. 17).

В главе 3 Устава (ст. 18-22) отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского  автономного округа - Югры и Тюменской  области.

В ходе реализации положений  Федерального закона №131 утратил силу систематизированный окружной закон  от 16 апреля 2001 г. №31-оз "О местном  самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе" , но наиболее принципиальные его положения получили отражение в специализированных законах о местном самоуправлении. Окружной закон 2001 г., закрепив особенности организации коренных малочисленных народов Севера, в остальном во многом дублировал федеральное законодательство, что, в конечном счете, и привело к его отмене. Всего же Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.

Окружное законодательство условно можно классифицировать по следующим разделам: Устав ХМАО - Югры и государственные символы, территориальное деление, органы государственной  власти субъекта РФ и организация  местного самоуправления, муниципальная  и государственная служба, выборы и избирательная система, территориальное  общественное самоуправление, информатизация и средства массовой информации, порядок  принятия и опубликования нормативных  актов, награды и почетные звания автономного округа.

Важным предметом регулирования  окружного Закона №14 «О нормативных  правовых актах ХМАО» являются отношения, складывающиеся в области правотворчества  и направленные на достижение всестороннего  и комплексного развития автономного  округа в интересах его населения, а также организационно оформленной  властной деятельности органов государственной  власти автономного округа в рамках их компетенции по созданию нормативных  правовых актов, их изменению и отмене. В качестве правотворческих органов признаются Дума, Губернатор и Правительство ХМАО - Югры. Субъектами правотворческой инициативы являются граждане автономного округа (не менее 20 тысяч, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом) и органы местного самоуправления. Указаны требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, его структуре, оформлению, реквизитам, и подробно расписаны стадии законотворческого процесса. В отдельных главах прописан порядок внесения изменений и (или) дополнений в Устав автономного округа, толкования, учета и систематизации нормативных правовых актов округа. Установлено, что до формирования Уставного суда округа толкование Устава осуществляет Дума автономного округа, что представляется не совсем обоснованным, так как окружным депутатам сложно ориентироваться в различных правовых концепциях в отношении спорных правоотношений, в том числе по муниципально-правовым вопросам.