Контрольная работа по "праву"

Вариант 5 (Н-П)

1. Как Вы понимаете норму пункта  «н» части 1 ст.72 Конституции РФ о том, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления? Не означает ли указанная норма, что субъекты РФ не вправе определять статус местного самоуправления в целом, а могут регламентировать лишь общие принципы организации системы органов местного самоуправления?

Предметы совместного ведения — закрепленный в Конституции круг вопросов, в решении которых могут принимать участие органы государственной власти РФ и ее субъектов. Предметы совместного ведения — это сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и ее субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел. Перечень таких вопросов является исчерпывающим и установлен в  ст. 72 Конституции РФ.1 В части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий в области правового регулирования организации государственной власти, использует наиболее широкое текстуальное определение одного из предметов ведения, которым выступает установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Из этого, однако, не следует, что к совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит установление общих принципов организации как федеральных, так и региональных органов государственной власти.

Совместная компетенция осуществляется государственными органами РФ и ее субъектов.

Нормативное содержание п. «н» должно определяться в системном единстве с иными положениями Конституции, касающимися разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, в том числе во взаимосвязи с нормами п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 77 Конституции. Из их системного анализа вытекает, что п. «н» ч. 1 ст. 72 относит к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов исключительно организацию системы органов государственной власти субъектов РФ. Само по себе это, конечно, не исключает наделение федеральным законом субъектов РФ полномочиями по участию в формировании тех или иных федеральных органов государственной власти, в том числе их территориальных подразделений, однако возможность принятия окончательного решения в отношении такого рода структур должна принадлежать именно Российской Федерации.

Понятие система органов государственной власти в конституционно-правовой системе должно трактоваться с учетом его характеристик, которые были выявлены в практике Конституционным Судом. В своем Постановлении от 27.01.1999 N 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» Конституционный Суд пришел к выводу, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции), следует понимать «единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов». Следовательно, в силу конституционного принципа единства системы государственной власти в России система органов государственной власти субъекта РФ представляет собой взаимосвязь исполнительных, законодательных (представительных) и судебных органов государственной власти субъекта, в рамках которой обеспечивается их согласованное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач.

Систему органов государственной власти субъекта РФ надо отличать от структуры органов государственной власти субъекта, которая характеризует перечень государственных органов, образованных и функционирующих в субъекте РФ. Пункт «н» ч. 1 ст. 72 включает в состав предметов совместного ведения РФ и ее субъектов именно систему органов государственной власти субъектов, а не их структуру; поэтому федеральная государственная власть не вправе учреждать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. При этом Конституция исходит из того, что совместная компетенция РФ и ее субъектов включает в себя не все вопросы, касающихся организации системы органов государственной власти субъектов, а установление только общих принципов такой организации. Это означает, что федеральный законодатель не вправе исчерпывающим образом урегулировать все аспекты региональной государственной власти: объективная потребность в разумной унификации государственной власти в России не должна вступать в противоречие с необходимостью учета особенностей (природно-климатических, социально-экономических, национально-культурных и т.п.) конкретных субъектов РФ, влияющих на организацию региональной государственной власти.

Пункт «н» статьи 72 Конституции РФ содержит указание на то, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». По предметам совместного ведения, как известно, действуют федеральные законы и законы субъектов РФ2, причем федеральный закон по этим вопросам первичен. Однако, что включает в себя понятие «система государственных органов власти», какие конкретно вопросы должен урегулировать федеральный закон, что вправе субъекты решать сами. Чтобы ответить на эти вопросы обратимся сначала к исходным ключевым понятиям.

Существенными являются положения ст. 4 Закона № 131-ФЗ, согласно которым правовую основу местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права. Глава 2 Федерального закона N 131-ФЗ называется «Принципы территориальной организации местного самоуправления», а перечня принципов и их определения не содержит, как и ст. 18 «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления». То, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности, отмечено в ст. 33 рассматриваемого Закона. Дефицит информации о принципах в рассматриваемой области не закрывает и норма ст. 37 - местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, а также актами, принятыми в соответствии с ними4.

К совместному ведению РФ и ее субъектов относит также правовое регулирование в сфере местного самоуправления, которое допускает различные варианты истолкования, предполагающие отнесение к совместному ведению одного из следующих вопросов, связанных с установлением: а) местного самоуправления; б) общих принципов местного самоуправления; в) общих принципов организации местного самоуправления; г) общих принципов организации системы местного самоуправления; д) общих принципов организации системы органов местного само управления. В зависимости от избранного вида интерпретации будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти.

К общим принципам местного самоуправления относятся: самостоятельность решения населением вопросов местного значения; организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством; взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления; законность в организации и осуществлении местного самоуправления; гласность при осуществлении местного самоуправления; сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении; наличие государственных гарантий местного самоуправления; возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.

В действующем федеральном правовом регулировании общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ определены в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Отнесение установления общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ именно к совместному ведению Федерации и ее субъектов означает, что в пределах этого предмета ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое, однако, должно соответствовать федеральному законодательству. При этом субъекты РФ могут осуществлять конкретизацию норм федерального права, детализировать их в целях наиболее оптимальной адаптации к условиям конкретного региона. Одновременно отсутствие правового регулирования того или иного аспекта общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ на уровне федерального законодательства не может служить препятствием для осуществления субъектом РФ самостоятельной правовой регламентации соответствующих общественных отношений в порядке так называемого «опережающего» законодательного регулирования, с тем, однако, условием, что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Это подтверждено и решениями КС РФ (например: абз. 3 п. 2 мотивировочной части Постановления от 21.03.1997 N 5-П; абз. 3 п. 2.5 мотивировочной части Постановления от 09.07.2002 N 12-П).

Установление «общих принципов организации местного самоуправления» предполагает прежде всего законодательную конкретизацию: конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов; конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института. Законодатель, таким образом, обладает достаточно широкими.

Как следует из Конституции (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 77) и правовых позиций Конституционного Суда, субъекты РФ, самостоятельно устанавливая путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти, должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, из других положений Конституции, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (например: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 13.05.2004 N 10-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления от 21.12.2005 N 13-П). Следовательно, общие принципы организации региональной государственной власти должны представлять собой, прежде всего, конкретизацию основ конституционного строя. К ним относятся, в частности, принципы: демократии, федерализма (ч. 1 ст. 1); государственной целостности, единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разделения властей (ст. 10); осуществления государственной власти в субъектах РФ, образуемыми ими органами государственной власти (ч. 2 ст. 11); многопартийности (ч. 3 ст. 13); светского государства (ч. 1 ст. 14) и др. В качестве своего рода ориентирующих положений здесь могут иметь значение и конституционные нормы, определяющие взаимоотношения между федеральными органами государственной власти.

Изложенное, с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в его Постановлениях от 07.06.2000 N 10-П, от 22.01.2002 N 22-П, от 21.12.2005 N 13-П и от 15.12.2006 N 10-П, позволяет исходить из того, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ предполагает определение видов органов региональной государственной власти, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, а также их ответственности.

Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует, что уровень правового воздействия государства на местное самоуправление динамичен. По своему смыслу и духу Конституция ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовывать отдельные государственные полномочия в пределах территории муниципального образования. В таких условиях федеральный законодатель не лишен известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений и, в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.

При реализации своих дискреционных полномочий в рамках п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции федеральный законодатель во всяком случае должен действовать в соответствии с конституционными принципами, включая гарантии самостоятельности местного самоуправления, и не вправе ставить под сомнение само существо института предметов совместного ведения, что предполагает компетенционное взаимодействие территориальных уровней государственной власти. В своей взаимосвязи нормы п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76, являясь нормами прямого действия, напрямую наделяют субъекты РФ нормотворческими полномочиями по вопросам местного самоуправления как относящимся к предмету совместного ведения, исключая монополизацию нормотворческих полномочий в соответствующей сфере на федеральном уровне государственной власти.

 Закрепляя полномочия по установлению общих принципов организации системы органов местного самоуправления как предмет совместной компетенции, Конституция РФ тем самым предполагает возможность определенной корректировки федеральной модели систематизации органов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, вопросы местного самоуправления в силу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании ст. 71 и 76 (ч. 1) Конституции), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4 и 6) Конституции). Это позволяет субъектам Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере, если этому не препятствуют Конституция и федеральные законы .

Следовательно, Конституция РФ потенциально допускает установление в соответствии с нормами федерального права несовпадающих систем органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Однако при реализации конституционных полномочий субъекты Федерации не вправе изменять положения федеральных законов или создавать препятствия для их выполнения, в том числе путем дезориентации муниципальных органов и местных сообществ. Поэтому, например, вполне обосновано решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 мая 2006 года, которым было признано противоречащим федеральному законодательству отсутствие в нормах Закона Республики Саха (Якутия) «О Суктуле юкагирского народа», касающихся «структуры» (по существу, системы) органов Суктула (сельское поселение в местностях компактного проживания исчезающего этноса юкагиров), указания на вхождение в ее состав местной администрации.