Классификация муниципальных образований

2. В границах городского  поселения могут находиться один  город или один поселок с  прилагающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных  образований групных городов, традиционно включающих в свой состав поселки.

 В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения как правило более 1 тыс. человек. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, входит в состав городского или сельского поселения.

3. Размеры территорий поселения устанавливаются с учетом численности его  населения.

4. Границы поселений  не могут пересекаться границами  населенного пункта. Территория  поселения не может находиться  внутри территории другого поселения.  Территории городского округа не входит в состав территриии муниципального района.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 3.  Классификация муниципальных образований

 

      В зарубежных странах муниципальными образованиями (муниципалитетами) иногда называются только низовые звенья таких образований в административно-территориальных единицах, либо все единицы, где имеются выборные органы местного самоуправления. В этом случае все, и низовые, и более высокие ступени объединяются под названием территориальных коллективов.

    За рубежом принято различать общинные и региональные муниципальные образования и соответственно общинное и региональное

местное самоуправление. ¹³

      Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований:

- организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов);

- материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

   По новым правилам для того, чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом (муниципальным образованием), необходимо выяснить, обладает ли оно статусом сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Правда, из анализа норм Федерального закона 2003 г. можно сделать вывод: если последний таким статусом обладает (наделено), значит, у него уже есть свои территория, соответствующие выборные органы, муниципальная собственность, местный бюджет. Об этом мы уже говорили в главе «Понятие муниципального образования».

    Таким образом, Федеральный закон 2003 г. исчерпывающе называет виды муниципальных единиц, в отличие от прежнего Закона 1995 г., исходившего из возможного многообразия форм местного самоуправления - по крайней мере по своим формулировкам, т.е. территориальные пределы муниципального образования тогда определялись лишь в самом общем виде.   

    Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считаться императивным, поскольку в границах, охватывающих несколько городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое (т.е. одно) муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений.  

     При этом сами такие поселения не становились муниципальными образованиями, а были всего лишь территориальными (административно-территориальными) единицами внутри подобного муниципального образования.

     С принятием Федерального закона 2003 г. ситуация изменилась. Предусмотренные им муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня по двум критериям.

   Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения. Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

    Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.¹⁴

     Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня ("этажа"). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга. А поскольку городской округ - это, образно говоря, "вчерашнее" городское поселение, но получившее более высокий "ранг", его вопросы ведения и полномочия во многом родственны городскому поселению.

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Дело в том, что муниципальное образование может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.

    С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований.

     Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней численности муниципального образования Закон не содержит.

По своим системным  качествам муниципальные образования  можно классифицировать по различным  основаниям: ¹⁵

-численности  населения, 

-нормативно-правовому  статусу, 

-характеру  застройки, 

-степени урбанизации, 

-выполняемым  функциям и др.

По нормативно-правовому статусу, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ, муниципальные образования подразделяются на:

- поселения;

-муниципальные районы;

- городские округа;

      Характер застроенности территории лежит в основе разделения муниципальных образований на:

- компактные;

- диффузные (рассредоточенные в пространстве),

      По степени урбанизации деление следующее:

- сельские;

- городские.

     Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. Для сельских поселений более характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в таблице.¹⁶

 

N   п/п	Сельские поселения	Городские поселения
1	Правовой статус сельского   поселения	Правовой статус городского          поселения или городского округа
2	Инженерная инфраструктура   частично децентрализована   и поддерживается самими     жителями	Инженерная инфраструктура           централизована и обслуживается      специализированными службами
3	Преобладание сельскохозяй-  ственных видов занятости	Преобладание несельскохозяй-        ственных видов занятости
4	Наличие личного подворья  у  жителей, определяющее       стиль и образ их жизни	Отсутствие личного подворья,        ограничивающее трудовую             деятельность жителей                местом работы
5	Характер застройки:         преобладает низкоэтажная,   малоквартирная	Характер застройки: преобладает     многоэтажная, многоквартирная
6	Заключаемые сделки носят,   как правило, личностный     характер и характеризуются  низким уровнем              трансакционных издержек	Заключаемые сделки осуществляются,  как правило, между малознакомыми    людьми и характеризуются высоким    уровнем трансакционных издержек

 

К промежуточной форме  между сельскими поселениями  и городами относятся поселки  городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция - преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот.

Предусматриваемая Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ возможность объединения в границах одного муниципального образования нескольких населенных пунктов позволяет говорить о сложном муниципальном образовании, тогда как закрепление соответствующего статуса за одним из населенных пунктов есть характерная черта его простой разновидности.

Васильев В.И. и др. выделяется 3 группы муниципальных образований:¹⁷

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Для этой группы характерна полная завершенность производственного цикла на территории, складывающаяся на базе взаимосвязанной системы производства и жизнеобеспечения.

2. Территориально-поселенческие образования - представляют собой группу достаточно независимых друг от друга территорий, округов, связанных общностью хозяйственных интересов.

3. Территориально-муниципальные образования (хутора, поселки в условиях Крайнего Севера).

Можно выделить еще два  основания классификации муниципальных  образований:

-по выполняемым функциям  и вытекающему из них преобладающему виду деятельности трудоспособного населения

- по различиям природных,  исторических, социально-демографических  и других факторов, обусловливающих  обособленность и структуру территорий.

Так, одна группа муниципальных  образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая обособлена по национальному принципу, что способствует сегрегации на данной территории представителей определенной национальности или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять традиции и культуру, но и эффективнее защищать свои экономические и социальные интересы. Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и т.п. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны соотношения между мужчинами и женщинами. Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.

Каждое из выделенных выше оснований деления является самостоятельным системообразующим признаком, вокруг которого концентрируются различные аспекты жизнедеятельности муниципального образования. Такой признак определяет вектор целеполагания субъекта муниципальной политики, особенности поведения, а также характер взаимодействия с внешней средой.

 В общем  же, муниципальные образования делятся  на четыре группы:

1) городские  и сельские поселения;

2) муниципальные  районы;

3) городские  округа;

4) внутригородские территории городов  федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). ¹⁸

 

3.1. Сельское поселение

 

       По Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.

      Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).¹⁹

      Таким образом, Закон отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т.е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием).

      Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает: в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

До каких пределов может уменьшаться эта численность  населения, Федеральный закон прямо  не говорит. Но он разрешает и такую  крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории с низкой плотностью населения. Правда, не совсем понятно, какое он в этом случае занимает положение внутри района.²⁰