Источники муниципального права, как отрасли права и научной дисциплины

Гражданам гарантируется  вся полнота прав на участие в  местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии;

в) выборные и  другие органы местного самоуправления в городах, сельских поселениях, районах - собрания представителей, главы местного самоуправления и др.;

г) органы государственной  власти, предприятия, учреждения, организации  различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи.

5) Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются нормами муниципального права. Как уже отмечалось, особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву. И это, в частности, обусловливает комплексный характер муниципального права как отрасли права. Его нормы регулируют разнообразные отношения (управленческие, финансовые, земельные, экологические и т.д.), которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.

Традиционно вопросы  организации осуществления власти на местном уровне регулировались нормами  государственного права, а также  административного права. Эти отрасли (их нормы) по прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Например, Закон РФ об охране окружающей Среды от 19 декабря 1991 г. в статье 10 закрепляет перечень полномочий, относящихся к компетенции органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной Среды.

Нормы муниципального права содержаться не только в  федеральных правовых актах (Конституция  РФ, Закон РФ о местном самоуправлении в РФ, Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации и др.), но также и в правовых актах субъектов федерации (Конституции республик в составе РФ, уставы других субъектов РФ, законы и положения о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления и т.д.). Наконец, существует еще один уровень правового регулирования муниципальных отношений: речь идет о нормативно-правовых актах, принимаемых в соответствии с законодательством органами местного самоуправления (уставы, положения о местном самоуправлении и др.).

Основной источник муниципального права как отрасли  права - Конституция Российской Федерации. Она закрепляет общие принципы организации  и деятельности местного самоуправления, его гарантии. Этому посвящена  глава 8 Конституции РФ, а также статьи 3 и 12 Конституции РФ. Статья 72 (пункт н) Конституции РФ содержит принципиальное положение о том, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Одним из основных источников муниципального права является Закон РФ о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. Однако его положения  в настоящее время утратили силу в связи с принятием новой  Конституции РФ, а также с изданием Указов Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г.; "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. (которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы); "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 г., а также "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (которым признаны недействующими следующие положения Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации: статьи 10-28, пункт 4 статьи 34 (в части обжалования в вышестоящий Совет), статья 35, пункт 1 статьи 92, пункты 1-4 статьи 95).

В настоящее  время ведется работа над новым  федеральным законом о местном  самоуправлении, разрабатываются и  принимаются законодательные и  иные правовые акты о местном самоуправлении субъектами Российской Федерации. Так, Московская областная Дума 3 февраля 1994 г. приняла решение "О реформе местного самоуправления в Московской области на период поэтапной конституционной реформы", а также утвердила Положение о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы и Положение о выборах в Собрание представителей поселков, городов, районов Московской области. Одновременно дано поручение Комитету Думы по вопросам организации власти и управления совместно в Администрацией Московской области разработать и внести на рассмотрение Думы "Концепцию развития местного самоуправления в Московской области", "Примерный Устав местного самоуправления", "Положение о разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления Московской области", "Порядок регистрации Уставов всех субъектов местного самоуправления".

6) Муниципальное  право как отрасль права имеет  свою систему, в которой выделяются  комплексы однородных норм муниципального  права, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Система муниципального права, основывающаяся на логическом, последовательном разделении норм муниципального права, характеризует взаимосвязь  и взаимообусловленность правового  регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления.

Система муниципального права строится с учетом структуры  федерального закона о местном самоуправлении и включает следующие части:

1. Система, принципы  и функции местного самоуправления.

2. Основы местного самоуправления: территориальная, организационная, финансовая, экономическая.

3. Полномочия  местного самоуправления.

4. Гарантии и  ответственность местного самоуправления.

1.2. Муниципальное  право как научная дисциплина 

Научная дисциплина "Муниципальное право Российской Федерации" представляет собой совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, формах его осуществления, истории развития муниципального права и т.д.

Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему нашему государствоведению научные методы: исторический, сравнительноправовой, статистический, конкретно-социологический и др.

Следовательно, муниципальное  право Российской Федерации как отрасль права является предметом муниципального права как научной дисциплины - составной части российской юридической науки.

Для правильного понимания  содержания научной дисциплины муниципального права важно понять, в чем суть идеи местного самоуправления, чем оно отличается от прежней организации власти на местах, характерной для советского периода развития нашей государственности.

В течение многих десятилетий после Октябрьской  революции 1917 г. органы власти на местах, каковыми до начала 90-х годов выступали местные Советы и их исполнительные комитеты, были структурной частью централизованного государственного механизма управления. В соответствии с ранее действовавшими советскими Конституциями они являлись местными органами государственной власти и управления. И это трактовалось в советском государствоведении как единственно возможное решения проблемы взаимоотношений центра и мест, ибо позволяло, согласно теории государственного права, исключить свойственное западным странам противопоставление государственной власти в виде полновластных агентов центрального правительства на местах местным выборным органам - муниципалитетам.

Поэтому в советский  период развития нашей государственности  практически не использовались такие  понятия, как "муниципалитеты", "муниципальное управление" и т.п. Взгляды отдельных ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве нашей страны, рассматривались в литературе как прямое извращение природы Советов, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Однако практика советского государственного строительства  показала, что широко пропагандируемое полновластие советов,составляющих единую систему представительных органов  государственной власти, служило лишь прикрытием всевластия партийного аппарата, всемогущество партийногосударственной номенклатуры в обществе и проблему самостоятельности местных органов, их взаимоотношений с вышестоящими органами, центральными министерствами и ведомствами не решало.

Организация и  деятельность местных Советов и  их исполнительных комитетов регулировались нормами таких основных отраслей права, как государственное право  и административное право.Поэтому  правовые аспекты деятельности этих органов изучались соответственно наукам государственного и административного права.

Вместе с  тем организации и деятельность Советов и их исполнительных органов  в целом, во всех их связях и проявлениях  являлись предметом науки советского строительства, возникшей на стыке  наук государственного и административного права и носящей в силу этого комплексный характер.

Возникновение и развитие науки советского строительства  во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов  власти - Советов, построенных на общих принципах: единства советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенства и полновластия (которые носили однако формальный характер) в системе государственных органов; демократического централизма, проявляющегося в действительности в жёсткой бюрократической концентрации и централизации власти, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

Накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных  органов власти, научный инструментарий, конечно, во многом устарели. Осуществляемое в настоящее время реформирование органов власти на местах опирается во многом на дореволюционный отечественный, а также мировой опыт муниципального управления, который еще до недавнего времени игнорировался и отрицался как неприемлемый для советского государственного строительства.

Формируемая сегодня  научная дисциплина "Муниципальное  право" - это новая отрасль научных  знаний, которая основывается на принципиально  иных, нежели наука советского строительства, взглядах и идеях об организации власти на местах.

Предметом изучения научной дисциплины муниципального права является не единая система  представительных органов государственной  власти (что было характерно для  науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной  демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:

местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

право граждан  на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

существование облеченных реальной властью органов  местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Теоретическими  источниками муниципального права  как научной дисциплины являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В.Н. Пешкова "Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1964 года января первого" (1865г.), "О праве самостоятельности как основе для самоуправления" (1871 г.); А.И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских иностранных земских и общественных учреждений" (1869-1877 гг., т. 1-3); В.П. Безобразова "Земские учреждения и самоуправление" (1874 г.); Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" (1909 г., т. 1-4), а также труды А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др.

Научная дисциплина муниципального права, критически оценивая накопленный опыт научных исследований местных органов советской власти, не отбрасывает его, как некогда был по существу отброшен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь "наука как приведенное в систему достоверное, логически обоснованное знание имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития".