Государственная служба

Такое определение  понятия государственной службы предполагает выявление главных  структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие  содержания следующих категорий;

государственная должность — базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т е не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы;

государственный орган — учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т д) Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений

Понятие “орган”  является частью более широкого понятия  “организация” Организация —  это совокупность людей, их коллектив, организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение  конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность  организации, т.е. всякая организация  совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган — это  часть организации, реализующая  ее функции по ее поручению.

Каждый государственный  орган является частью государства  и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными  полномочиями как внешнего, так и  внутреннего характера; они принимают  нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность**. Государственный орган  получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента РФ или постановлением Правительства, главой администрации и т.д.;

учреждение — это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т.е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собственный орган управления;

** Традиционно ученые  выделяют следующие признаки  государственного органа 1) часть  государственного аппарата, действующего  по поручению и в интересах  государства, 

2) организационная  ячейка людей, которые объединены  общей целью, непосредственно  осуществляющая государственную  власть;

3) коллектив людей,  деятельность которого определяется  правовыми нормами и реализуется  в строго установленном порядке;  наличие собственной структуры; 

4) организация,  осуществляющая определенными методами  задачи и основные функции  государства, 5) организация, которая  проводит свою работу в пределах  государственно-властных полномочий, предоставленных ей государством  на данном участке, те имеющая  свой территориальный масштаб  деятельности (см. Государственное  управление и административное  право С. 164).

предприятие — организованный коллектив людей, главнейшая задача которого — осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли; ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности;

профессиональная деятельность — вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле — одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;

компетенция — принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей;

полномочия — принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов;

должностные обязанности — обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

государственно-служебная деятельность — работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).

Статья 2 Федерального закона “Об основах государственной  службы РФ” также понимает под  государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная  служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего  профессией, и, как правило, она связана  с выполнением им в качестве основного  вида деятельности специальных должностных  полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции  государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Закон относит к  государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими  государственные должности категорий  “Б” и “В”.

Итак, законодательное  толкование понятия государственной  службы позволяет утверждать, что  государственная служба — это  профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба может пониматься в функциональном смысле как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различным образом. В частности, государственные служащие:

1) реализуют полномочия  распорядительного, регулирующего  характера, т.е. функции так  называемого положительного государственного  управления во всех сферах  государственного строительства;  следовательно, государственная  служба — это осуществление  функций государства от его  имени лицом, занимающим государственную  должность государственной службы  в государственных органах и  их структурных подразделениях;

2) осуществляют  юридически-властные предписания  для различных субъектов права  в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

4) совершают организационные  действия и материально-технические  операции (проводят совещания, конференции,  заседания и пр.);

5) осуществляют  действия, направленные на обеспечение  и защиту прав и свобод граждан. 

Деятельность государственных  служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все  формы деятельности государственных  служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и  неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

Служащие выполняют  в большей мере административные функции (в широком понимании  этого термина), например управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники  заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке  целей, задач и направлений социального  развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального  организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих —  интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным  образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием  сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в  соответствии с действующим законодательством  в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов  представительной, исполнительной и  судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных  сферах общественной жизни в целях  выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащим государственной  должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием  государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного  содержания.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов  в сфере установления и правового  регулирования государственно-служебных  отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавливает, что федеральная  государственная служба относится  к ведению Российской Федерации. Относительную сложность представляет толкование ст.72 Конституции РФ, в  которой указывается, что к совместному  ведению РФ и ее субъектов относится  административное и трудовое законодательство, нормы которого главным образом  и регулируют государственно-служебные  отношения. Согласно п.2 ст.76 Конституции  РФ по предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов принимаются  федеральные законы, а на их основе — законы субъектов РФ. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами РФ.

2. Виды государственной службы 

В соответствии с  действующим законодательством  о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма, выделяются следующие  виды государственной службы: федеральная  служба и служба субъектов Российской Федерации. Законодатель определяет, что  государственная служба включает в  себя федеральную государственную  службу, находящуюся в ведении  РФ, и государственную службу субъектов  РФ, находящуюся в их ведении (ч. 3 ст.2 Федерального закона “Об основах  государственной службы РФ”).

Каждый вид государственной  службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной  службы, его правовое положение установлены  соответствующими нормативными актами. Правовой статус государственного служащего  приобретают и реализуют по действующему Федеральному закону “Об основах  государственной службы РФ” только те лица, которые занимают государственные  должности категорий “Б” и  “В”. Должностные лица, занимающие государственные должности категории  “А”, имеют правовой статус, устанавливаемый  в специальных законах: “О статусе  судей в РФ”, “О прокуратуре РФ”, “О Правительстве РФ” (закон до настоящего времени не принят), “О статусе  депутата Совета Федерации и статусе  депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и  т.д. К сожалению, в современном  законодательстве четко и однозначно не решен вопрос о правовом статусе  служащих государственных предприятий, учреждений (особенно социально-культурных), организаций и объединений (концернов, консорциумов и т.д.).

2.1. Федеральная государственная  служба 

В Положении о  федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., понятие федеральной  государственной службы не формулируется. Однако из текста следует, что под  федеральной государственной службой  подразумевается деятельность государственных  служащих по реализации своего государственно-служебного статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных  государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная  служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов  представительной, исполнительной и  судебной власти. Согласно п.1 Положения  о федеральной государственной  службе таковыми органами являются:

Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего  Арбитражного Суда РФ, Центральной  избирательной комиссии РФ, Счетной  палаты РФ, федеральные государственные  органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также  иные должности в соответствии с  законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных служащих не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения.