Формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении

изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений);

объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан);

разделение  поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан);

изменение статуса  городского поселения в связи  с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса  городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (мнение населения обеих единиц выявляется путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение; изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района).

Федеральный закон 2003 г. (ч. 6 ст. 24) определяет, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, на его преобразование считается полученным, если за указанные изменения, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

§ 5. Опрос  граждан

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31) закрепляет новый для местного самоуправления институт - опрос граждан.

В Законе 2003 г. отражен институт опроса в его социологическом значении. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти (ч. 1 ст. 31 Закона).

По Закону результаты опроса носят рекомендательный характер. И здесь можно видеть отличие  опроса от консультативного голосования  по вопросам границ и преобразования муниципальных образований - результаты голосования подлежат учету при принятии соответствующего закона субъекта РФ.

Опрос граждан  проводится по инициативе:

1) представительного  органа муниципального образования  или главы муниципального образования  - по вопросам местного значения;

2) органов государственной  власти субъектов РФ - для учета  мнения граждан при принятии  решений об изменении целевого  назначения земель муниципального  образования для объектов регионального  и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте этого органа о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

В опросе граждан  имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Однако по показателю участия опрос также отличается от консультативного голосования - минимальную норму участников голосования называет сам Закон 2003 г. (не менее половины населения муниципального образования либо соответствующей территории), а минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе, определяется нормативным актом представительного органа муниципального образования, и никаких минимумов Закон на этот счет не устанавливает.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование  мероприятий, связанных с подготовкой  и проведением опроса граждан, осуществляется: за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта РФ - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта РФ.

§ 6. Сходы  граждан

Традиционно в  систему институтов непосредственной демократии на уровне местного самоуправления включают сходы, а также собрания (конференции) граждан. Не составляет исключения и Федеральный закон 2003 г. Однако его решения относительно сходов и собраний (конференций) отличаются принципиальной новизной.

Дело в том, что этот Закон предусмотрел сходы  как институт публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, в то время как собрания (конференции) относятся к консультативным институтам непосредственной демократии. Причем сход является формой осуществления властных функций для всей соответствующей территории маленького муниципального образования, в то время как собрания проводятся лишь на части территории муниципального образования.

Согласно ст. 25 Закона 2003 г. сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. Он правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан  осуществляет полномочия представительного  органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.

Сход граждан  может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения  численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления обязательно.

На сходе  граждан председательствует глава  муниципального образования или  иное лицо, избираемое сходом. Решение  схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному  исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Итак, сход - форма  власти местного самоуправления. В особенности это подтверждается правом схода решать вопросы местного значения, осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования и принимать решения, обладающие обязательной силой.

§ 7. Собрания (конференции) граждан

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан (ст. 29 Закона 2003 г.).

Консультативное назначение собраний здесь находится  на первом плане. Правда, собрания проводятся и для осуществления территориального общественного самоуправления (ТОС), а это уже своеобразная "мини-власть" местного самоуправления.

Собрание граждан  проводится по инициативе населения, представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования, а также  в случаях, предусмотренных уставом  территориального общественного самоуправления. Если собрание граждан проводится по инициативе представительного органа или главы, оно назначается соответственно представительным органом или главой муниципального образования. Если инициатором выступило население, собрание назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан  может принимать обращения к  органам местного самоуправления и  его должностным лицам, а также  избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным  с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает  решения по вопросам, отнесенным к  его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Согласно Закону обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и  должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Естественно, это отнюдь не означает, что орган либо должностное лицо непременно примут то решение, которого хочет собрание граждан. Элемент их усмотрения очевиден - даже в рамках полномочий, предоставленных законодательством. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Поскольку не всегда может быть созвано собрание, Закон  предусмотрел и такую возможность, как конференция граждан (собрание делегатов). Его норма является достаточно общей по содержанию: согласно ст. 30 в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Думается, конференция (собрание делегатов) предполагается для ситуации, когда в городском микрорайоне из-за большой численности жителей, а в сельском муниципальном образовании - также из-за его размеров, наличия в составе нескольких поселений и неудобства созыва собрания лучше провести встречу представителей жителей.

Закон не устанавливает, как определяются представители (делегаты) на конференцию, собрание делегатов. Это, конечно, логично, поскольку такой вопрос трудно решать не только на федеральном уровне, но и на уровне закона субъекта РФ. Отнюдь не случайно указанный Закон отдает решение этого вопроса самому муниципальному уровню и определяет: "Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления".

§ 8. Правотворческая  инициатива граждан

Федеральный закон 2003 г. несколько иначе именует данный институт. Его ст. 26 именуется "Правотворческая инициатива граждан". В принципе, это ничего не меняет по сути, хотя прежнее название было, образно говоря, более возвышенным.

Согласно Закону 2003 г. с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке  реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или  должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится  принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения (указание срока рассмотрения - новелла Закона 2003 г.).

Представителям  инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения  своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный  проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

§ 9. Публичные  слушания

В Федеральный  закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включена такая форма непосредственной демократии в местном самоуправлении, как публичные слушания. "Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания" (ст. 28).