Формы деятельности и полномочия местного самоуправления

К субъектам осуществления права муниципальной собственности можно отнести: местное население через участие в референдуме; представительные (выборные) органы муниципальной власти посредством принятия нормативных актов, определяющих порядок управления собственностью; исполнительные органы местного самоуправления, осуществляющие непосредственное распоряжение объектами муниципальной собственности; муниципальные предприятия и иные хозяйственные субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований.42

В отношении муниципальных образований как субъектов публично-правовой деятельности последние годы в юридической науке предпринято множество исследований. Однако обнаруживается явно недостаточное внимание к изучению муниципального образования как участника гражданско-правового оборота как собственника.

Исследуя вопрос о субъектах права государственной и муниципальной собственности, отметим, что круг субъектов муниципальной собственности, в отличие от государственной, все-таки определен недостаточно четко. В законодательстве употреблена лишь расплывчатая формулировка, из которой следует, что субъектом муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 130) перечисляет лишь полномочия собственника муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не называет население субъектом права собственности. Если бы в законе было конкретное указание на то, что собственником муниципального имущества является население муниципального образования, то у населения появились бы законные основания для контроля над действиями администрации. Однако очевидно, что оперативное осуществление правомочий собственника требует строго определенного субъекта, имеющего гражданскую правоспособность, которую население не имеет. В этой связи выборы населением органов местного самоуправления есть, на наш взгляд, конституционное основание наделения избранного органа полномочиями от имени населения осуществлять правомочия собственника муниципального имущества. Несмотря на то что понятие «собственность» исследуется учеными на протяжении многих столетий, до сих пор исследования данной категории актуальны в разных отраслях права и экономике.43

Вместе с тем объединение в одном лице и политической организации, обладающей властными прерогативами, и субъекта гражданских прав не должно изменять природу регулируемых гражданско-правовых отношений, превращать их в отношения с элементами власти и подчинения и тем самым нарушать основной принцип гражданского права – принцип юридического равенства субъектов гражданских прав.44

Когда речь идет о таком вопросе, как разделение публично-правовых и частноправовых категорий, следует, с нашей точки зрения, учитывать, что эти категории имеют одинаковую правовую природу, поскольку публичное и частное право – подсистемы единой правовой системы. Таким образом, имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, используется не только для осуществления публичных функций. Государство и муниципальные образования активно участвуют в гражданских правоотношениях. Эффективность таких правоотношений во многом обеспечивается механизмом разграничения собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В целях закрепления подобного механизма, по нашему мнению, необходимо разработать и принять закон о собственности и порядке разграничения государственной и муниципальной собственности.45

Перечень объектов муниципальной собственности установлен в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В то же время необходимо отметить, что муниципальные образования различаются между собой и это должно учитываться, в том числе, в рамках регламентации отношений муниципальной собственности.46

Рассматривая вопросы формирования имущественного комплекса муниципального образования выделяют три его способа.

Первый способ заключается в порядке разграничения и передачи объектов федеральной и областной собственности в муниципальную.

Второй способ осуществляется в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, а также предприятий смешанной формы собственности с долей муниципального образования.

Третий способ – это приобретение имущества по сделкам и иным правовым основаниям. В муниципальную собственность может быть приобретено имущество, которое имеет собственника на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.

В целом мы можем отметить, что в соответствии со ст. 51 Закона 2003 года органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления является принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений. Это нормотворческие полномочия, которые могут влиять на управление муниципальной собственностью через планирование, прогнозирование 47

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Итак, Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. В этом отношении она полностью отвечает стандартам, одобренным Советом Европы, закрепленным в ее Европейской Хартии местного самоуправления.

Однако, становление местного самоуправления – сложный и противоречивый процесс, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями.

Глава 3 Формы деятельности и полномочия местного самоуправления

3.1 Функционирование местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.48

Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.49

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции:

1) обеспечение  участия населения в решении  вопросов местного значения;

2) управление  муниципальной собственностью, финансовыми  средствами местного самоуправления;

3) обеспечение  комплексного развития территории  муниципального образования;

4) обеспечение  удовлетворения потребностей населения  в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана  общественного порядка;

6) представительство  и защита интересов и прав  местного самоуправления, гарантированных  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами.50

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.51

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления обеспечивается также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане имеют равные права быть избранными в органы местного самоуправления. Им обеспечивается также равный доступ к муниципальной службе.52

Органы местного самоуправления городских, сельских поселений на основании ст. 17 Федерального закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления и в соответствии со свои уставом могут принимать решение о привлечении совершеннолетних трудоспособных граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения.

Для участия в управлении местными делами существенное значение имеет информированность граждан о работе органов местного самоуправления, состоянии муниципального хозяйства. Поэтому последовательная реализация принципа гласности в муниципальной деятельности служит важным условием обеспечения активного участия населения в решении вопросов местного значения, контроля за работой органов местного самоуправления.

Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.53

Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.

Задачи, связанные с управлением муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления, решаются прежде всего органами местного самоуправления.54

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления создают муниципальные предприятия и учреждения, устанавливают тарифы на их услуги; формируют и размещают муниципальный заказ; развивают внешнеэкономические связи. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации.

Особую роль в реализации этих прав играют представительные органы местного самоуправления, которые, во-первых, устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия ее приватизации; во-вторых, утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении; в-третьих, устанавливают местные налоги и сборы; в-четвертых, разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; в-пятых, принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; в-шестых, осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.55

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Статья 17 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям местного самоуправления решение вопросов комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Муниципальные образования – городские, сельские поселения и др. – представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это необходимое условие успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления.