Анализ распределения полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования в соответствии с уставом муниципаль

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться законом  отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей  необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия  и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 

Часть полномочий местного самоуправления находится в исключительном ведении представительных органов  местного самоуправления. В их число входят: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Анализ распределения  полномочий между органами  
местного самоуправления

Местные органы ближе всего  к населению. И от того, какие права  и ответственность они имеют, как они взаимодействуют с  рядовыми гражданами и гражданским  обществом, зависят во многом образ  государства, его авторитет.

Вопросы структуры и полномочий органов местного самоуправления - это часть более общей темы - организационные основы местного самоуправления, которая включает, в том числе, установление границ муниципальных образований, законодательное  определение порядка признания, упразднения или объединения  муниципальных образований.

Правовой статус органов  местного самоуправления (далее МСУ) определен федеральной Конституцией, ст. 12 которой признает, что органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (т.е. речь идет о двух подсистемах  управления обществом через госорганы  МСУ), а также Законом "Об общих  принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ч. 2 ст. 14 закрепляется обязательность наличия  только выборных органов). Тем самым  допускается возможность наделения  выборного органа исполнительно-распорядительными  функциями; в ч. 3 ст. 16 Закона предусматривается  возможность вхождения главы  муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа МСУ с  правом председательствовать на его  заседаниях. Все это означает возможность  совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и  иных функций в одном органе.

Структура органов МСУ  в соответствии со ст. 131 Конституции  РФ и ч. 6 ст. 14 названного закона определяется населением самостоятельно. Здесь важны  два момента.

1. Образование органов  МСУ, назначение должностных лиц  МСУ органами государственной  власти и государственными должностными  лицами не допускается (ст. 17, ч. 3).

2. Целесообразность применения  принципа разделения властей  на уровне муниципального образования  определяется самим местным сообществом  и закрепляется в уставе муниципального  образования.

Заметим, что принцип разделения властей ст. 10 Конституции РФ закрепляется только по отношению к государственной  власти, ни в одном федеральном  правовом акте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местного самоуправления. Это неслучайно, ибо: а) смысл принципа - в создании механизма  сдержек и противовесов, недопущения  концентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческих  решений. На местном уровне такой  механизм затрудняет работу и эффективность  МСУ, так как здесь больший  удельный вес составляют оперативные  решения; б) в чистом виде выделить три  ветви власти на местном уровне невозможно, судебная власть основана на своих  особых подходах; в) размеры территории и численности населения муниципального образования порой (в сельских районах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельных ветвей представительной и исполнительной власти; г) мировая  практика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточения представительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа на местном  уровне, хотя здесь допустимо использование  общих подходов к предотвращению возможного монополизма власти.

Органами МСУ являются: представительный орган МСУ, глава  муниципального образования (далее  МО), исполнительный орган МСУ.

Подчеркнем, что недопустимо  органами МСУ определять собрания, сходы, выборы глав администрации - здесь  уместно говорить о системе местного самоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочны принимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственную ответственность перед населением и государством за свою деятельность. Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не с системой МСУ.

Сущностными чертами органов  МСУ являются: 
   - Органы МСУ есть способ децентрализации власти и управления, это принцип, признак и критерий демократизации и демократии. 
   - Органы МСУ обеспечивают самостоятельное решение от имени и по поручению граждан вопросов местной жизни, т.е. правомочны принимать властно-управленческие решения, действующие на территории данного муниципального образования.

- В отличие от государственных  органов наиболее приближены  населению города, района, иного  МО, его проблемам.

- Не обладают, как госорганы,  правовыми полномочиями и соответствующим  аппаратом принуждения, необходимым  для проведения в жизнь государственной  воли.

- В отличие от госорганов  по юридическому характеру взаимодействия  между собой имеют только горизонтальные  административно-правовые отношения.  Вертикальная подчиненность возникает  только при выполнении органами  МСУ государственных полномочий.

- Требования оперативности,  быстрого реагирования на изменяющиеся  условия жизни, потребности населения,  необходимость решения самых  сложных социальных проблем - специфика деятельности органов  МСУ.

- Необходимость непрерывного  взаимодействия с органами государственной  власти и управления - обязательное  условие плодотворности работы  органов МСУ.

- Существует большое  разнообразие организационно-правовых  форм, используемых на местном  уровне.

Таким образом, обособленные административно и организационно органы МСУ - это самостоятельное, но все же органичное звено в общей  системе управления обществом, общественными делами, т.е. государственного управления.

В России сложность становления  и развития МСУ в значительной степени обусловлена масштабностью  этой задачи. В настоящее время  юридически оформлено более 14 тыс. муниципальных  образований. Представительные органы МСУ сформированы почти в 13 тыс. образований, при этом в 80 субъектах РФ они  сформированы в полном составе. Избрано  свыше 113 тыс. депутатов, около 13 тыс. должностных  лиц МСУ.

Отметим принципиальный момент: отсутствие обоснованного единообразия в организации МСУ отнюдь не способствует успешному их развитию. Вместе с  тем, чрезмерная детализация в системе  МСУ создает опасную жесткость, становящуюся препятствием как для  текущего законодательства, так и  для практики местной самодеятельности, для возникновения новых, самобытных форм самоуправления. Российское федеральное  законодательство вполне соответствует  Европейской хартии о местном  самоуправлении, ст. 6. п. 1 которой предусматривает: "при соблюдении более общих  положений, установленных законом, органы местного самоуправления должны иметь полномочия по установлению своих  внутренних административных структур для того, чтобы их приспосабливать  к своим специфическим потребностям для обеспечения эффективного управления".

Существуют попытки классификации  основных организационно-правовых форм МСУ с целью учесть особенности  и специфику основных моделей  МСУ.

1. Форма "сильный совет  - слабый мэр". В рамках этой  модели представительный орган  избирает из своего состава  исполнительный орган (главу МСУ), обладает большим объемом прав  в сфере управления, в хозяйственных  и финансовых вопросах и особенно  в вопросах назначения на должности.  Мэр исполняет в основном представительские  и оперативно-исполнительные функции,  имеет ограниченные права по  координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью, подотчетен Совету.

2. Форма "сильный мэр  - совет". Для этой модели характерно  избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением. Мэр самостоятельно решает многие  текущие вопросы, обладает правом  отлагательного вето на решения  совета, которое может быть преодолено  лишь квалифицированным большинством  голосов совета. Исполнительная  и представительная власть существует  как самостоятельные и равнолегитимные  ветви.

3. Форма "совет - управляющий". Эта модель отражает стремление  к деполитизации МСУ, устранению  коррупции, авторитарного правления. 
   Управляющий (администратор, менеджер) - профессионал в сфере социального управления, политически нейтральная фигура, назначается и увольняется советом, чаще - по результатам конкурса. 
   Недостатком модели является невозможность или затруднительность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

4. Форма комиссий, которые  образуются из выборных депутатов  совета - уполномоченных, каждый их  которых управляет каким-либо  отделом; наличие высшего должностного  лица не предусматривается.

Достоинством этой модели можно признать возможность оперативного принятия решений в виду отсутствия разделения властей, а недостатком - бесконтрольность, недостаточную  компетентность из-за отсутствия профессионального  опыта, возможность отстаивания  комиссионерами интересов только своих  отделов, дестабилизации управления.

5. Комбинированная форма: "сильный совет - сильный мэр  - управляющий". Управляющий (главный  администратор) подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего  обеспечивает профессионализм, а  избиратели имеют возможность  прямого влияния на политику  МСУ, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра (а именно  он назначает и снимает управляющего), они тем самым голосует за  сохранение или замену местной администрации. В рамках этой модели и представительный и исполнительный орган (мэр) избираются населением.

Существует опасность  чрезмерного усиления исполнительных органов МСУ, что проявляется  в сокращении численности представительных органов, а значит уменьшении числа  комиссий, которые ими создаются, т.е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля советов, наделении  исполнительных органов правом вето, которое бывает трудно преодолеть, сужением компетенции представительных органов МСУ.

Должность главы муниципального образования, как правило, предусматривается  в уставах МО, но его функции, наименования и место в системе органов  МСУ различаются.

Глава - высшее должностное  лицо МО, представляет его, возглавляет  на принципе единоначалия местную администрацию.

Анализ уставов муниципальных  образований позволяет выделить следующие подходы:

1. Глава МО является  председателем представительного  органа МСУ, не будучи депутатом,  и главой местной администрации.

2. Будучи избранным депутатом,  глава МО является председателем  представительного органа МСУ  и возглавляет местную администрацию.

3. Глава МО, являясь главой  местной администрации и представляя  МО, может председательствовать  на заседаниях представительного  органа в отдельных случаях.

 В большинстве уставов  МО закрепляется необходимость  подписания нормативно-правовых  актов, принятых представительным  органом, главой МО. При этом  в одних уставах предусматривается  право отлагательного вето, в  других - нет.

Функции и полномочия главы  МО состоят в следующем:

- организует разработку  и исполнение местного бюджета,  осуществляет распределение кредитов  при исполнении бюджета;

- организует подготовку  генерального плана развития  территории МО;

- принимает меры по  обеспечению правопорядка;

- осуществляет мероприятия  по защите населения и территории  от чрезвычайных ситуаций;

- не реже одного раза  в год представляет населению  и представительному органу МСУ  отчет о деятельности администрации;

- назначает и освобождает  других руководителей администрации  и муниципальных предприятий;

- определяет структуру,  штаты администрации и вносит  их на утверждение представительному  органу МСУ;

- от имени администрации  заключает договоры и соглашения  с различными структурами;