Проблемы муниципальных управлений и способы их рещения

 

Процесс формирования системы межбюджетных отношений в России реформируется уже более 10 лет. При этом вопросы бюджетного финансирования органов местного самоуправления как были, так и остаются наиболее острыми и болезненными для регионов Российской Федерации.

Для решения  проблемы финансовой самодостаточности  при формировании муниципальной  собственности со стороны государства  принимаются целенаправленные меры, которые отражены в законодательстве о местном самоуправлении.

Отношения муниципальной  собственности отличаются спецификой социально-экономической природы, особым субъектным составом и механизмом управления [3]. Целевая специфика муниципальной собственности получила свое отражение в федеральных, региональных и местных законодательных актах [8].

В Российской Федерации к муниципальной собственности  относят имущество местных органов  государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета  и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах  жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и др. (п. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

На базе муниципальной  собственности формируется муниципальное  хозяйство, входящее в состав местного хозяйства. Муниципальное хозяйство  включает в себя имущество, которое  требует непосредственного управления со стороны муниципального образования.

Местное хозяйство  представляет собой взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, институтов местного управления на основе общности социальных и экономических  интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного  и информационного пространства со специфической комбинацией факторов производства.

Данных факторов достаточно для осуществления хозяйственной  деятельности, обеспечивающей нормальные для местного сообщества условия  занятости и формирования доходов  при соответствующем уровне удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных благах.

В настоящее  время наиболее важным на уровне Российской Федерации представляется обеспечение  муниципальных образований и  регионов финансовыми ресурсами. Это  связано с тем, что в стране недостаточно прозрачно разработана  система взаимодействия федеральных, региональных и местных властей  в сфере формирования бюджетов.

Такое положение  вызывает напряженное отношение  между всеми ветвями власти. До сих пор основным источником поступления  денежных средств в местный бюджет остаются сдача в аренду и реализация муниципальной собственности. Причем основная часть бюджетов муниципальных  образований, а также регионов патологически  дефицитная, а значит, дотационная. И с каждым годом число таких  регионов в России растет.

В связи с  этим одной из значимых проблем в  системе управления российской экономикой является формирование межбюджетных отношений. Данной проблемой занимаются органы управления экономикой при Правительстве, законодатели, ученые-экономисты и  специалисты в финансовой сфере. Поэтому необходимо оценить, насколько  прилагаемые усилия по совершенствованию  системы межбюджетного регулирования  соответствуют получаемым результатам.

Согласно  проверке отчетов об исполнении бюджетов, проведенной Счетной палатой  РФ, некоторые из регионов продолжают находиться в жесткой финансовой зависимости от федерального консолидированного бюджета.

По данным Минфина России, бюджеты таких  республик, как Дагестан и Тыва, на 75% состоят из средств, получаемых из федерального бюджета, а Чеченская  Республика и Республика Ингушетия  зависимы от вышестоящего уровня на 90%.

Обеспеченность  этих республик собственными доходами минимальна и составляет в среднем 10 - 25%. Дотационными также являются Калмыкия, Адыгея, Бурятия и Камчатка. Практически полностью на самообеспечении находятся только Москва и нефтегазовые регионы: Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, Тюменская и Свердловская области.

Раскрытие имеющегося у регионов и муниципальных образований  экономического потенциала требует  больших федеральных и частных  инвестиций, в том числе в инфраструктуру.

Власти многих регионов уделяют недостаточное внимание разработке и реализации мер, направленных на увеличение налогооблагаемой базы за счет развития объектов муниципальной собственности. Кроме того, наблюдается низкий уровень формирования источников для получения неналоговых доходов.

Межбюджетные  отношения играют важную роль в создании собственности, в том числе муниципальной, а также развитии страны в целом. Они представляют собой отношения  между органами государственной  власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 129 Бюджетного кодекса РФ).

В предложенной трактовке определения межбюджетных отношений отсутствует упоминание о самом бюджете, хотя они являются основополагающими в законодательном  документе о бюджете и бюджетном  устройстве Российской Федерации.

Межбюджетные  отношения опираются на следующие  принципы (п. 2 ст. 129 БК РФ):

• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные  отношения включают два аспекта: экономический и политический.

Экономический аспект представляет собой установление нормативов поступления денежных средств и их перераспределение.

Политический  аспект связан с вопросами функциональности или самостоятельности трех уровней власти, определяющих бюджетную систему страны.

На основе трехуровневой бюджетной системы  возникают три уровня межбюджетных отношений: федеральный центр - регион, регион - муниципальное образование, федеральный центр - муниципальное  образование.

Наиболее  проблемным в межбюджетных отношениях является уровень регион - муниципальное  образование, который имеет более  выраженную политическую природу по сравнению с экономической и  включает такие конфликты, как:

• нежелание муниципалитетов мириться с ограничением экономической и политической самостоятельности;
• накопление проблем в социально-экономической сфере муниципалитетов, которое в настоящее время происходит быстрее, чем их решение, что приводит к недовольству местной общественности <5>.

При этом современная  российская система межбюджетных отношений  характеризуется высокой степенью централизации средств на федеральном  уровне и тенденцией увеличения объема финансовой помощи региональным и местным  бюджетам из федерального бюджета, что  создает высокую степень несбалансированности значительной части местных бюджетов, которые формируют основу для  развития муниципальной собственности  <6>.

Иными словами, необходимо разграничить собственные  средства, не включающие трансферты из вышестоящих бюджетов, между муниципальными образованиями и государственными органами власти, для того чтобы  муниципалитеты могли самостоятельно исполнять возложенные на них  полномочия, используя местные бюджеты  на развитие локальных территорий.

Правительством  РФ приняты Концепция развития межбюджетных отношений на 2009 - 2012 годы и федеральные программы, направленные на реализацию приоритетных национальных проектов в регионах и муниципальных образованиях, которые можно рассматривать как один из основных источников финансовой поддержки развития местного самоуправления. Предполагается, что межбюджетные трансферты будут упорядочены с помощью предложенных мероприятий. Это обеспечит прозрачность формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, а также эффективность использования муниципальной собственности. Однако, этих меры недостаточны, если не будет разработан и введен в действие механизм межбюджетных отношений, исключающий прямую зависимость муниципалитетов от вышестоящих уровней власти при формировании бюджетов, исходя из потребностей и нужд местного населения [8].

2. Проблемы устойчивого  развития муниципальных образований  в посткризисный период

 

Глобальный кризис вновь актуализировал проблему устойчивого развития российской экономики.

Однако, наряду с экономическими факторами, негативное влияние на общую устойчивость развития национальной и региональной экономики оказывают демографический  и экологический факторы - наметившиеся в последнее время рост рождаемости  и снижение смертности пока не обеспечивают стабильного прироста населения  и существенного увеличения продолжительности  жизни, а неблагополучная экологическая ситуация и неэффективная система здравоохранения только усугубляют сложившиеся негативные тренды. Все это заставляет еще раз обратить внимание на проблемы устойчивого развития муниципального управления и способы их разрешения. 

Не избежали обозначенных проблем  и регионы, входящие в состав Уральского Федерального округа, - по итогам 2009 года, например, только промышленность Челябинской области потеряла 9,8% своего объема, значительно уменьшился внешнеторговый оборот (экспорт - на 37,8%, импорт - на 35,0%). В результате в области в 1,8 раза (с 82 до 151 тыс. чел.) выросла зарегистрированная безработица, реальные доходы населения упали на 3,0%, а консолидированный бюджет недополучил 17,2 млрд. руб. (16,3%) по сравнению с 2008 годом.

Ни одна из областей Уральского Федерального округа, вне зависимости от сложившейся структуры хозяйствования и специализации, и, соответственно, специфичности последствий кризиса и выхода из него, не смогла успешно противостоять кризисным явлениям, что еще раз свидетельствует о системном характере недостаточной устойчивости.

Причины данного положения, в общем-то, понятны - при всем относительном  разнообразии региональных и муниципальных  экономик субъектов Уральского Федерального округа, сложившаяся товарно-сырьевая структура и экспортная ориентированность, низкое и слабо стимулируемое внутреннее потребление, а также недостаточная конкурентоспособность продукции закономерно привели к вполне предсказуемым последствиям в условиях всеобъемлющего падения спроса.

Особо показательным в этом смысле выглядит финансовое положение муниципальных  образований, то есть тех субъектов, развитие которых, по сути, и определяет общую устойчивость развития региона  и страны. Данные приведены в Таблице 2.1. (Приложения 4).

Представленные данные динамики доходов  и расходов муниципальных образований  региона дают все основания полагать, что муниципальной экономике  в период 2007-2009 гг. была свойственна  одновременно неустойчивость и инерционность, выражающиеся следующим образом:

• доходы и расходы муниципальных образований субъектов имели ярко выраженную тенденцию к росту в 2008 году,  и к снижению - в 2009 году;
• доля доходов муниципальных образований в доходах консолидированного бюджета субъекта за весь период существенно не менялась;
• доля расходов муниципальных образований в расходах консолидированного бюджета субъекта, как правило, превышала их долю доходов.

 

  С учетом того, что собственные  доходы муниципальных образований  формируются в большей степени  за счет поступления налогов на доходы и имущество физических лиц (по разным оценкам доля налогов на доходы и  имущество физических лиц, на совокупный доход и земельного налога составляет до 70-80%% собственных доходов муниципальных  образований), есть все основания  полагать, что отмеченные тенденции  вызваны, в первую очередь, слабым ростом налоговой базы местных налогов, причиной чему является именно системная неустойчивость территориального развития.

Понятие устойчивого развития тесно связано именно с понятием комплексного и сбалансированного развития, при котором экономический рост не должен вступать в противоречие с решением социальных проблем и проблем защиты окружающей среды. Более того, именно решение социальных и экологических проблем способно обеспечить устойчивый экономический рост за счет развития человеческого капитала и повышения степени конкурентоспособности территориальных экономических систем.

В современных условиях устойчивость муниципального развития необходимо анализировать через призму трех взаимосвязанных между собой направлений - экономического роста, прироста человеческого капитала и экологической обстановки. При этом приоритетным направлением следует считать прирост человеческого капитала, и судить о росте устойчивости развития муниципальных образований необходимо в первую очередь на основе индикаторов качества человеческого развития, в том числе уровня рождаемости и смертности граждан, состояния здоровья и ожидаемой продолжительности их жизни, общего прироста населения территории [2].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Развитие муниципальных  образований на примере города Троицка  и Троицкого муниципального района

 

Каким же образом  проявляется на практике низкая устойчивость развития муниципальных образований, и какие проблемы лежат в ее основе?

Чтобы попытаться ответить на эти вопросы, рассмотрим ситуацию на примере развития города Троицка и Троицкого муниципального района Челябинской области за период 2007-2009 гг.