Регламентация трудовой миграции на международном уровне

Нужно признать, что новая  концепция содержит довольно много  прорывных идей, которые помогут  России регулировать миграцию в своих  национальных интересах. Впервые миграция рассматривается не только как угроза для страны, но и как ресурс для  ее развития. Государство признало, что «переселение мигрантов на постоянное место жительства в Россию становится одним из источников увеличения численности  населения страны в целом и  ее регионов, а привлечение иностранных  работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями  российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного  развития» (пункт 7, раздел II). С приведенными в концепции формулировками трудно не согласиться; хочется верить, что  они будут способствовать реальным изменениям в миграционной политике.

 К сожалению, цель  миграционной политики России  в новой концепции сформулирована  недостаточно четко (пункт 21, раздел III). Не может быть целью миграционной  политики страны «обеспечение  национальной безопасности РФ, максимальная  защищенность, комфортность и благополучие  населения России» (скорее, это  может быть целью Концепции  национальной безопасности или  Концепции социального развития); «стабилизация и увеличение численности  постоянного населения» (это в  большей степени цель Концепции  демографической политики); «содействие  обеспечению потребности экономики  России в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении  конкурентоспособности его отраслей»  (это цель Концепции экономического  развития). На мой взгляд, цель  миграционной политики должна  быть сформулирована более конкретно:  «стимулирование внутренней миграции; сокращение эмиграционного оттока  населения из России и стимулирование  притока нужных для страны  категорий иммигрантов на постоянное  место жительства, работу и учебу  в необходимых параметрах».

 Впервые государство  четко заявляет о необходимости  развития внутренней миграционной  подвижности российского населения:  «Неблагоприятные тенденции наблюдаются  во внутренних миграциях. Население Российской Федерации отличается низкой территориальной мобильностью (в том числе на локальном уровне) в сравнении с другими странами» (пункт 10, раздел II). Концепция предлагает целый блок направлений, которые позволят стимулировать внутренние миграции. Весьма ценно, что они носят характер снятия административных барьеров по регистрации и оформлению работников, предусматривают экономические инструменты стимулирования внутренних миграций, развитие транспортной инфраструктуры и рынка жилья.

Парадоксально, но на фоне огромного  числа международных мигрантов  в России внутренняя миграционная подвижность  российского населения остается очень низкой. Данные переписи населения  свидетельствуют о том, что 97% жителей  России живут в месте рождения, т.е. никогда не перемещались в пределах своей страны. Во внутренних миграциях  участвовали только 2 млн человек, или 1-2% населения. В России более 6,3 млн официальных безработных  из числа российских граждан, множество  молодых людей, пенсионеров и  инвалидов, готовых работать в экономике, но при этом не имеющих такой возможности. При этом в Россию было привлечено только на легальной основе 2,5 млн  трудовых иммигрантов, оценки незаконной занятости иностранных работников в России самой концепцией определяются в 3-5 млн человек (пункт 12, раздел II).

В настоящее время потоки внутренней миграции кардинально поменяли направление. Главным трендом внутренней миграции стали потоки россиян из северных и восточных регионов страны (Сибири, Дальнего Востока, Европейского Севера) в центральные и юго-западные регионы (Северный Кавказ, Центральную  Россию). Массовый отток российского  населения связан с отсутствием  программ развития транспортной, жилищной, социальной инфраструктуры в этих районах, заброшенностью небольших городов  и сельской местности, натурализацией хозяйства.

Впервые концепция миграционной политики поднимает вопрос интеграции мигрантов в российское общество. В частности, в пункте 17 раздела III признается, что «важными элементами государственной миграционной политики Российской Федерации является создание условий для адаптации и интеграции мигрантов…». Это вопрос для страны не просто актуален, он становится ключевым с точки зрения безопасности. Привлечение иммигрантов — это только половина дела, вторая часть вопроса — как их интегрировать в социальную и культурную среду, как ликвидировать культурную дистанцию и снизить напряженность в отношениях между местным населением и иммигрантами.

Исследования показывают, что на фоне роста компенсаторной роли миграции в формировании населения  страны серьезно изменяется социально-демографический  и этнический состав постоянных и  временных трудовых иммигрантов. Основной приток иммигрантов на постоянное место  жительства в Россию происходит преимущественно  из стран СНГ: Казахстана, Узбекистана  и Таджикистана. На протяжении 1990-х  гг. это была «возвратная миграция»  русских и представителей народов  России, которые возвращались из бывших республик Закавказья и Средней  Азии. Однако за последние годы существенно  изменился этнический, образовательный, социальный состав иммигрантов из СНГ. Сокращается доля русских в потоке иммигрантов: в 1995 г. на них приходилось 74%, а в 2007 г. — лишь около 60%.

В потоках трудовой иммиграции преобладают выходцы из Центральной  Азии, которые плохо владеют русским  языком — даже для объяснения на элементарном уровне целей своего приезда  в страну. Снижается уровень образования  мигрантов, в трудовую миграцию в  странах Центральной Азии все  более активно вовлекаются сельские жители и социально незащищенные слои населения. В странах происхождения  в трудовую миграцию вовлекаются  совсем молодые люди, которые имеют  только незаконченное или среднее  образование, не имеющие опыта жизни  в больших городах, элементарных навыков пребывания в городской  среде, культуры поведения в обществе. Их низкий уровень культуры провоцирует  негативное отношение к ним со стороны местных жителей.

Инфраструктура интеграции иммигрантов в стране пока практически  не развита. В отличие от других стран  мира, Россия не имеет в достаточном  количестве курсов русского языка, культурно-адаптационных центров, консультационных пунктов, клубов по месту жительства мигрантов и пр.

В новой концепции справедливо  уделяется внимание учебной иммиграции в Россию. В частности признается, что «слабо используется миграционный потенциал российской системы образования. Образовательная (учебная) миграция —  источник квалифицированных и интегрированных  в стране иностранных граждан» (пункт 16 раздела III). Документ развивает абсолютно  необходимую идею привлечения иностранных  студентов в страну, тем более, что в условиях сокращения численности  абитуриентов российские университеты уже в ближайшие годы столкнутся с проблемами набора студентов.

Образовательная иммиграция — это один из самых желательных миграционных потоков для страны. Он имеет экономические, геополитические и социально-демографические эффекты. К числу последних можно отнести увеличение молодежных возрастных групп в возрастной структуре населения, пополнение трудовых ресурсов, численности высококвалифицированных специалистов, развитие национальной системы образования. При всей значимости учебной миграции в настоящее время пока предпринимаются недостаточные шаги по продвижению российских образовательных услуг на зарубежных рынках, не ликвидированы препятствия с точки зрения трудового и миграционного законодательств. До сих пор иностранным студентам официально не разрешается работать в России за пределами своего вуза. Это автоматически выталкивает их в неформальный сегмент рынка труда. Существует много проблем с безопасностью, жилищными условиями.

Новая концепция декларирует  необходимость «создания условий  и стимулов для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов…  для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства» (пункт 24, раздел III). В 2008 г. власти 71 субъекта РФ представили информацию о разработке (доработке) проектов региональных программ переселения. Есть мнение, что программа  потерпела крах. Тем не менее, в 2007-2009 гг. в рамках государственной программы  в Россию переселились около 9 тыс. человек и еще около 27 тыс. находятся на различных стадиях переселения. Это, конечно, не те масштабы, которые ожидались, но это важный поток мигрантов для России.

Государственная программа  заканчилась в 2012 г. Однако прекращать ее нельзя, она жизненно необходима не только России, но и людям, которые все еще хотят вернуться. До сих пор это единственная организованная программа переселения, которая имеет государственное финансирование. Она обеспечила небольшой миграционный прирост, но имела важное политическое значение — Россия стала принимать своих соотечественников (большинство из них русские и представители народов России), которые в советское время, после окончания вузов ехали по направлению государства («распределению») на работу в национальные республики, ставшие независимыми государствами.

Впервые в государственном  документе подобного уровня заявлена необходимость привлекать инвесторов и предпринимателей с целью обретения  ими постоянного места жительства в РФ. В частности, в концепции  записано, что необходимо «создание  условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов» (пункт 24, раздел III). Это предложение  — революционно! Еще никогда в  России власти не заявляли о возможности  предоставления вида на жительства или  гражданства при условии инвестирования средств в национальную экономику. К сожалению, это тоже пока только декларация, хотя и очень правильная. Дело за малым — наладить инвестиционный климат, снизить налоги и конечно, отработать миграционные инструменты  предоставления вида на жительство и  гражданства иностранцам, готовым  инвестировать средства в экономику  страны.

Рассчитывать на массовый приток бизнесменов из Западной Европы, США, Японии не приходится, но очевидно, что этот канал может быть привлекательным  для граждан СНГ, Китая, Вьетнама. Особое значение этот направление миграционной политики имеет для развития Дальнего Востока и Сибири. Новая концепция  миграционной политики завершается  пунктом 32 раздела VII, который дословно звучит так: «По итогам реализации третьего этапа предполагается к 2026 г. обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока». Может быть, и можно, только необходимы радикальные меры.

Новая концепция уделяет  много внимания трудовой иммиграции в Россию. При этом в документе  признается, что «система привлечения  временных трудовых мигрантов и  определение потребности в иностранной  рабочей силе нуждается в совершенствовании» (пункт 14, раздел II). В пункте 24б раздела III приводится целый комплекс мер  совершенствования миграционной политики по этому направлению. Все они  нужны и важны. Трудовая иммиграция в Россию необходима, однако остаются вопросы. Например, почему с точки  зрения значимости эта задача более  приоритетна, чем работа с внутренними  мигрантами? Каким образом будут  рассчитываться потребности в иностранной  рабочей силе? В каких регионах и отраслях необходимы трудовые мигранты?

Следует отметить прогресс российского законодательства в  области регулирования трудовой иммиграции. В частности, 1 июля 2010 г. вступили в силу поправки в миграционное законодательство, которые дали определенные преференции высококвалифицированным  специалистам. Власти декларировали  также, что намерены минимизировать контакты профессионалов и их работодателей  с ФМС. Это изменение соответствует  заявленному в новой концепции  положению (пункт 8, раздел III концепции). Однако оно работает только для крупных  компаний, но не для университетов  и научных институтов. Прежде всего, требуется кардинальное изменение  отношения государства к финансированию науки.

1 июля 2010 г. вступили в  силу поправки в закон «О  правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации», которые ввели правовую основу  для легализации трудовых мигрантов,  работающих у частных лиц. Эта  мера стала революционной, поскольку  по данным на начало 2012 г. вывела  «на свет» около 1 млн иностранных  граждан, ранее работавших незаконно  в частных домохозяйствах. Доля  иностранных трудовых мигрантов  среди занятого населения на  российском рынке труда оставалась  относительно небольшой — всего  3-4%. Однако в некоторых отраслях эта доля была более заметной (например, в строительстве она достигла почти 20%). Иностранные трудовые мигранты по территории России распределяются неравномерно. Между официальными данными и реальными масштабами трудовой миграции в России по-прежнему существует значительный разрыв. Российское государство сейчас скорее фиксирует трудовую иммиграцию, чем управляет ею. В итоге, в России сформировался теневой рынок с фирмами-перекупщиками квот на иностранную рабочую силу. Квота у посреднических фирм стоит 25-30 тыс. рублей, вместо 2 тыс. рублей официальной государственной пошлины.

В новой концепции миграционной политики декларирована необходимость  создания системы оценки потребностей в иностранной рабочей силе, которой  пока не существует. Между тем, вопрос, сколько временных трудовых мигрантов, каких профессий и из каких  стран необходимо привлекать, принципиален. В концепции следовало бы четко  прописать сдержанную позицию в  отношении приема иностранных трудовых мигрантов на основе прозрачной системы  квотирования, когда квоты будут  закреплены за конкретными работодателями, без права их перепродажи.

К сожалению, в новой концепции  слабо отражены проблемы миграционной статистики в России и пути их решения. В пункте 26в раздела V скромно  сообщается, что нужно «развивать систему статистического наблюдения на основе административных систем учета  населения и системы выборочных исследований….». На мой взгляд, адекватный учет миграции в России сейчас практически  отсутствует. Прежде всего, информация о миграции носит разобщенный  характер. Росстат фиксирует миграцию на постоянное место жительства российских граждан, а ФМС — временную  трудовую миграцию иностранных граждан  и численность иностранцев, получивших российское гражданство и т.д. Прежде всего, нужно создать единую информационную систему учета миграции. Для ее разработки необходимо создать рабочую  группу в составе сотрудников  заинтересованных ведомств (прежде всего, ФМС, Росстата, МВД, Пограничной службы, Минобрнауки) и ученых в области  миграции.