Сравнительный анализ Маастрихтского договора(1992г.) и Лиссабонского договора(2007г.)

Маастрихтский договор 1992 г.

Лиссабонский договор 2007 г.

История принятия договора

В начале 1990 г. лидеры Германии и Франции - Коль и Миттеран - выступили с идеей найти новые пути активизации деятельности сообществ, причем не только в сфере экономики, но и во внешней политике, в области безопасности Европы. Для этого предлагалось провести две  межправительственные конференций .

Обе начали работать одновременно с  декабря 1990 г.: одна из них рассматривала  вопрос о политическом союзе, а другая - об экономическом и валютном союзе. 
. Разработка по данным направлениям встретила много осложнений, например, что касалось объема совместной внешней политики, разграничения компетенции в сфере обороны и безопасности, ведения единой валюты и др.

Для рассмотрения подготовленного  проекта договора было созвано специальное  заседание Европейского Совета. Заседание  состоялось 9-10 декабря 1991 г. в Маастрихте.

А 7 февраля 1992 г. Договор о Европейском  Союзе был подписан и вступил  в силу только 1 ноября 1993 г., поскольку  процесс ратификации договора в  странах- участницах шел неодинаково.

Договор о внесении изменений в  Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, или Договор о реформе ЕС, созданный с целью улучшения функционирования Европейского союза в составе 27 стран-членов, был окончательно согласован на Межправительственной конференции в Лиссабоне 19 октября 2007 года. .

Подписание Договора 13 декабря 2007 г. открыло период, когда страны-члены должны были провести процесс его ратификации . Осложнения возникли в таких странах, как Ирландия и Чешская республика, где для его одобрения необходима поддержка 3/5 Парламента, а в случае с Ирландией еще и поддержка населением страны на референдуме.

Лиссабонский договор вступил  в силу в декабре 2009 г.

Правосубъектность-

Под правосубъектностью согласно теории международного права, мы понимаем способность  государства, международной организации, союза вести переговоры и заключать международные договоры и соглашения с третьими государствами как одностороннего, так и многостороннего характера; сотрудничать с международными организациями; поддерживать дипломатические отношения с третьими государствами и т.д. Иными словами- это способность международных образований самостоятельно осуществлять свои права и нести обязанности в отношениях с другими субъектами международного права.

Европейский союз был создан в 1992 г. Маастрихтским договором, который определил, что Европейские Сообщества являются одной из опор Евросоюза, наряду с двумя другими компонентами: 1) общей внешней политикой и общей политикой безопасности и 2) сотрудничеством в области правосудия и внутренних дел.

Путь, который прошел Европейский  союз от Маастрихтского договора к  Амстердамскому, а затем к Договору в Ницце, и, наконец, к Лиссабонскому  был насыщен дискуссиями на всех уровнях по вопросу его правосубъектности.

Однако, Маастрихтский договор, институциализировав общую внешнюю политику и политику безопасности, обошел вопрос о международной правосубъектности Союза. Поэтому, все внимание и надежды были связаны с Амстердамским договором. Но и он, хотя и внес изменения в Маастрихтский договор, не решил вопрос о правосубъектности Европейского союза. Следовательно, Договор не содержит положений о предоставлении статуса субъекта международного права ЕС.

Что же касается Ниццкого Договора, то его основной задачей выступает  институционная реформа, связанная с предстоящим увеличением числа государств, а значит, изменения, вносимые этим Договором, также не касаются правосубъектности.

До недавнего времени, в доктрине международного права абсолютное большинство правоведов отрицало наличие правосубъектности у Европейского союза. Прежде всего потому, что Маастрихтский договор не содержит положений, которые бы четко квалифицировали правовой статус Европейского союза и наличие у него правосубъектности.

Действительно, в тексте Договора о Европейском союзе (с изменениями, внесенными Амстердамским договором и Договором в Ницце) не содержится положений о предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица.

Однако некоторые авторы придерживались противоположной точки зрения, утверждая, что ЕС обладает некоторыми признаками, характерными для международных межправительственных организаций, а значит ЕС, также как и ММО обладает международной правосубъектностью, хотя и ограниченной. Для этого проанализируем отношение Международного суда ООН к международным организациям: ". ..организация является международным лицом... это означает, что она является субъектом международного права, который обладает правоспособностью осуществлять свои права путем предъявления международных исков".

Существуют следующие критерии для отнесения определенного образования к международным организациям.

Во-первых, это должна быть постоянно действующая межгосударственная организация. Причем должны быть соблюдены три основных требования для ее учреждения: а) учреждение организации в соответствии с международным соглашением; b) наличие у нее как минимум одного органа управления; с) учреждение организации в соответствии с нормами международного права.

Во-вторых, должно существовать разграничение законных полномочий и целей между организацией и ее государствами-членами.

В-третьих, международная организация должна обладать законными полномочиями, осуществляемыми на международном уровне.

Что касается первого критерия, то он в полном объеме реализован в Европейском союзе. Он учрежден в соответствии с международным соглашением на межгосударственном уровне (таким учредительным актом является Договор о Европейском союзе, подписанный государствами-членами 7 февраля 1992 года). Он заключен на неограниченный срок (ст. 51 Договора о Европейском союзе).

Вопрос  об органах управления имеет свою специфику, которой нет ни в одной международной организации. Так, в соответствии со ст. 3 Маастрихтского договора все три Сообщества обладают самостоятельными целями и сферой деятельности, но имеют единую институционную структуру. Это означает, что в рамках Европейского союза функционирует единая институционная система, но наличие одинаковых институтов не означает, что они выполняют одинаковые функции, поскольку, в Европейском союзе органы представляют интересы самих государств-членов, а в Европейских Сообществах - интересы организации.

ст. 5 Маастрихтского договора, предусматривает, что основными  институтами выступают Европейский парламент, Совет, Комиссия и Суд, которые осуществляют свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным как в учредительных договорах Сообществ, так и Маастрихтским договором.

Ведущую роль как орган Европейского союза  играет Европейский совет (Лиссабонсий Договор относит его к числу институтов). Согласно ст. 4 Маастрихтского договора Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры.

Комиссия подключается к работе, выполняемой в сфере общей внешней политики и политики безопасности (п. 4 ст. 14, п. 4 ст. 18 Маастрихтского договора), и активно участвует в организации сотрудничества в области правосудия и внутренних дел (п. 2 ст. 34 Маастрихтского договора).

 Консультативная  роль Европейского парламента определена в ст. 21, 39 Маастрихтского договора.

Совет ЕС или, неофициально, «Совет Министров», наделён рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне Европейского союза. Полномочия Совета нередко сравнивают с полномочиями Правительства.

Суд Европейских Сообществ является судебным органом ЕС высшей инстанции и регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов.

Второй критерий также реализуется в Евросоюзе, но с определенными особенностями.

Маастрихтский договор не очень четко определяет суть и функции Европейского союза. Задача Союза сформулирована в ст. 1 следующим образом: "Организовать с помощью методов, характеризуемых сплоченностью и солидарностью, отношения между государствами-членами и их народами".

Собственные его цели сформулированы в ст. 2 Договора о Европейском союзе и дают более полное представление о функциях Союза.

Нереализованным в полном объеме в Евросоюзе остается третий критерий.

Внешняя компетенция осуществляется Сообществами. Полномочия по заключению международных договоров содержатся в Учредительных договорах Сообществ  и уполномочивают их на такое заключение. Союзу такие полномочия не приданы ни Маастрихтским договором, ни последующими( Амстердамским, Ниццким). (В статье 24 Маастрихтского договора говорится о заключении международных соглашений в рамках второй и третьей опор, но речь идет не о полномочиях Союза, а о полномочиях Совета). Следовательно, международные соглашения могут заключаться соответствующим Сообществом, а в сфере общей внешней политики и политики безопасности - государствами-членами.

Из сказанного можно заключить, что Европейский союз обладает некоторыми признаками, присущими международным  организациям. Однако отсутствуют такие  признаки, как собственная внешняя компетенция, а цели, права и обязанности Союза сформулированы в самом общем виде.

Вывод: во-первых, Договор о Европейском союзе не содержит положений о предоставлении ему статуса субъекта международного права. Во-вторых, Европейский союз не обладает всеми признаками, присущими международным межгосударственным организациям, которые используют для квалификации принадлежности международного образования к субъектам международного права, и, следовательно, международной организацией не является. В-третьих, в тексте Маастрихтского договора содержатся положения, которые говорят о наличии у Европейского союза некоторых черт правосубъектности.

Таким образом, de jure Европейский союз не обладает международной правосубъектностью, но на практике он ей частично пользуется, поскольку действительно осуществляет большой объем международных прав и обязанностей, опираясь на Европейские Сообщества, входящие в него составной частью.

В теории международного права вся  полнота международных прав и  обязанностей признается только за суверенными государствами. Иные международные образования (например, международные организации) обладают другим объемом правосубъектности, которая ограничена осуществлением целей и функций, указанных в их учредительных документах и развитых в практической деятельности.

Лиссабонский договор, который  призвае заменить не вступившую в  силу Конституцию ЕС достаточно четко  определяет цели ЕС и по сравнению  с целями, изложенными в Маахстрихтском Договоре, дополняет их. К ним относим :

полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.

Следует отметить, что еще Маахсрихтский  Договор содержал положения, которые  косвенно указывали на наличие у ЕС правосубъектности, а именно,  ст. 49 предусматривает процедуру приема в члены Европейского союза и участия в Европейских Сообществах уже в качестве члена Союза путем присоединения к учредительным договорам Сообществ; а также ст. 8 Маастрихтского договора, которая провозглашает, что каждый гражданин государства - члена Европейского союза, помимо гражданства собственного государства, имеет, на основании ст. 17 Договора, учреждающего Европейское Сообщество, гражданство Союза. Таким образом, введение европейского гражданства подчеркнуло стремление Европейского союза к федеративному государственному устройству, укрепило его особый статус в современном мире, создало чувство общности у людей различных государств Европы.

Но, тем не менее, как мною уже  было отмечено, Маахстрихтский Договор не содержит прямого указания на правосубъектность, что становилось препятствием для реализации Союзом предусмотренных целей, и что указывало на некоторое несовершенство ЕС как организации. Положение дел существенно меняется со вступлением в силу Лиссабонского Договора. Так, Лиссабонский договор вносит поправку в ст. 32 Договора о ЕС- «Европейский союз становится правосубъектным», что свидетельствует об индивидуальности Союза и указывает не только на его экономическую и политическую независимость, но и его правовую реализацию в рамках целей Европейского Союза. Следовательно, ЕС становится субъектом международного права.

Цели

Цели сформулированы в ст. 2 Договора о Европейском союзе и дают более полное представление о  функциях Союза:

- содействие экономическому и  социальному прогрессу, а также  высокому уровню занятости населения,  достижение сбалансированного и  непрерывного развития, особенно  путем создания пространства  без внутренних границ, экономического  и социального сплочения и создания экономического и валютного союза, в конечном счете включающего введение единой валюты;

- способствование утверждению  его индивидуальности на международной  арене, особенно путем осуществления  общей внешней политики и общей  политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны;

- усиление защиты прав и интересов  граждан государств-членов посредством  введения гражданства Союза;

- сохранение и развитие Союза как территории свободы, безопасности и справедливости, на которой гарантируется свободное передвижение граждан наряду с соответствующими мерами по контролю за внешними границами, предоставлением убежища, иммиграции и по предупреждению преступлений и борьбе с ними;

- полностью сохранять достигнутый  уровень интеграции Сообщества  и опираться на него, чтобы  определить, в какой мере политика  и формы сотрудничества, сформулированные  настоящим Договором, нуждаются  в пересмотре для обеспечения эффективности механизмов и институтов Сообщества.

Наряду с предусмотренными в  Маастрихтском Договоре целями отмечаются дополнительные цели: создание «внутреннего рынка», полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т. д.

Институциональные изменения :

Европейский Парламент

Европарламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах, а именно: участие в нормотворческом процессе, вотирование бюджета и отчета о его исполнении, участие в формировании других институтов, осуществление внешних связей. Но следует отметить, что полномочия Европарламента лимитированы как актами первичного и вторичного права, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности.

Европарламент по Маастрихтскому Договору только одобряет кандидатуру на пост Председателя Европарламента.

Согласно РЕШЕНИЮ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА от 9 марта 1994 г., именно Европейский Парламент, в начале и на весь срок его полномочий, назначает Омбудсмана, избирая его из числа лиц, являющихся гражданами Союза, которые предоставляют все требуемые гарантии независимости и компетентности. 

По последним изменениям, внесенными Ниццским договором, численность депутатов Европарламента составляет 732.

Европейский парламент осуществляет законодательные функции и функции, связанные с бюджетом ЕС, совместно с Советом» (Ст. 9а). Таким образом, Парламент получает большую полноту власти, поскольку его вес как законодательного органа приравнивается к весу Совета.

Европарламент получает большую автономию от стран участниц и самостоятельно выбирает Председателя Европарламента.

Изменяется и количественный состав Европарламента. С 2014 г. Численность депутатов будет ограничена 750 представителями + 1(председатель Парламента). Места будут распределяться по принципу «снижающейся пропорциональности», предусматривающей минимум 6 и максимум 96 представителей от государства.

Совет

Система голосования по принципу двойного большинства заключается в следующем: решение считается принятым, если оно одобрено 255 членами Совета (из 345, т.е. 73,9%), которые представляют одновременно большинство стран-членов(14 из 27) и 62% населения

Вводится система голосования по принципу двойного большинства. Решение считается принятым, если за него проголосует 55% членов Совета(как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65% населения.

Данная система вводится для  более быстрого принятия решений( с 1 ноября 2014 г.)

Европейский Совет 

Согласно ст. 4 Маастрихтского договора Европейский  совет дает Союзу необходимый  побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры. И, несмотря на то, что Европейский  Совет в большинстве случаев  выступает ведущим органом ЕС, Маахстрихтским Договором он не причисляется к институтам Европейского Союза.

По Маахстрихтскому  Договору, председатель назначался по принципу ротации каждые полгода

Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности.

Лиссабонским Договором предусмотрено, что Евросовет будет избирать председателя квалифицированным большинством на срок два с половиной года, с возможностью переизбрания на второй срок. Председатель Евросовета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам общей внешней политике и политике безопасности.

Европейский Совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным  большинством назначает верховного представителя Союза по внешней  политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС).

Верховный представитель будет  осуществлять ОВПБ ЕС путём внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение Договора о реформе заключается в том, что он будет возглавлять Совет по международным отношениям. Верховный представитель одновременно также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Еврокомиссия

Численность Еврокомиссии = 27 человек.

Значительная роль отводится  Председателю Еврокомиссии, за ним закрепляются особые права( это исходит от личного авторитета Председателя, недаром на его пост назначались видные политические деятели).

В 2014 г. планируется сокращение численности  Еврокомиссии до 18-19 человек.

Председатель Комиссии будет номинироваться Советом и избираться большинством голосов в Парламенте, члены Еврокомиссии будут назначаться Евросоветом.

Суд

Численность генеральных адвокатов  составляет 8

Суд Европейского Сообщества переименовывается  в Суд Европейского Союза. Суд  первой инстанции переименовывается  в  Генеральный Суд. От каждой  страны в Суде Евросоюза будет представлен 1 судья, а также 11 генеральных адвокатов

Евробанк становится институтом Евросоюза

Неинституциональные изменения:

Граждане ЕС получают право выступать  с предложением Европарламенту или  Совету изменить законодательства. Для этого необходима поддержка миллиона граждан и необходимо подать проект в соответствующую комиссию

Впервые в Договоре в рамках ЕС оговаривается возможность и  процедура выхода из состава Союза

Борьба с глобальным изменением климата получает приоритетное значение в новом Договоре. ЕС должен «предпринимать меры на международном уровне по борьбе с региональными и глобальными проблемами окружающей среды, в первую очередь — с изменением климата» (Ст. 174 Римского договора).