Құқық шығармашылығының түсінігі және парламент негізгі заң шығарушы

Қазақстан Республикасы Үкіметінің бастамашылығы бойынша Казақстан  Республикасының Парламенті Мәжілісінің  қарауына енгізілетін заң жобалары бойынша түсіндірме жазба жасалады. Оны Үкімет Регламентіне сәйкес заң  жобасын әзірлеген мемлекеттік  орган дайындайды және ол жобаға әзірлеген  мемлекет органдарының бірінші басшысы  не оны алмастырушы адам, Қазақстан  Республикасының Әділет министрі, Кеңсе  басшысы виза қояды және Премьер-Министр  не оны алмастырушы адам қол қояды.

Заң жобаларын дайындау заң  шығару қызметінің біраз шамада нормативтік  реттелмеген кезеңі болып табылады. Алайда, бұл оның маңыздылығын, күрделі  де аса жауаптылығын жоймайды. Заң  жобасын дайындау - бұл заң шығару қызметінің ең бір жауапты, мәнді  кезеңдерінің бірі. Дәл осы кезеңде  құқықтық реттеудің пәні анықталып, заң жобасының идеялары, тұжырымдамасы  қалыптасады, заң жобасының мәтіні жасалады, дайындалған заң жобасы сараптама мен мақұлдаудан өтеді, заң шығарушы органға жіберілудің  жолдама құжаттары дайындалады.

Мәжіліс Регламентіне сәйкес (25-тармақ) заң шығару бастамашылығы  мынадай нысандарда жүзеге асырылады:

-                                       Қазақстан Республикасы жаңа заңдары жобаларын енгізу;

-                                       Қазақстан Республикасының қолданылып жүрген заңдарына өзгертулер, толықгырулар енгізу және олардың күшін жою туралы заң жобаларын енгізу;

-                                       Республика Парламентінің заңдарды күшіне енгізу мәселелері жөніндегі нормативтік қаулыларының жобаларын енгізу.

Ал, Ресейдезаң шығару бастамашылығының төрт келесідей нысандарын көреміз:

-                                       Мемлекеттік Думаға заң жобаларын және заң жобаларына түзетулер енгізу;

-                                       жаңа федеративтік конституциялық заңдар мен федеративтік заңдарды өзірлеу және қабылдау туралы ұсыныстар енгізу;

-                                       қолданымдағы заңдарға өзгертулер мен толықтырулар енгізу туралы немесе олардың күшін жойылды деп тану туралы заңның жобасын ұсыну;

-                                       РФ Конституциясының ережелерін өзгерту мен қайта қарау туралы ұсыныстар енгізу.

Бұл екі мемлекеттегі заң  шығару бастамашылығының жүзеге асырылуы нысандарына байланысты мынаны айтуға болады: ҚР заң шығару бастамашылыгы  әрқашанда актінің жобасының  мәтінінің болуын шамалайды, ал Ресейде  заң шығару бастамашылығының үшінші және төртінші нысаны ұсыныстың да заң шығару бастамасы болуы мүмкіндігін  көрсетеді. Заң шығару туралы ұсыныс енгізу де заң шығару бастамасы ретінде  ұғынылатын елдерде заң шығару процесінің бірінші сатысы болып - заңның жобасын  дайындауға бастама білдіру танылуы  мүмкін. Осы мақсатта (заң жобасын  дайындау үшін) арнайы жұмыс тобы құрылады немесе заң жобасын дайындауды заң  шығарушы органның өзінің комитеттерінің біріне тапсыра алады. Заң шығару бастамашылығының бұл нысанында  бастамашы заңның жобасын өзі  дайындамайды, ол тек заңның тақырыбын  ғана ұсынады. Заң шығару бастамашылығының бұл нысанымен В.М. Сырых өзінің келіспейтінін көрсетеді: өйткені, мұнда заң шығару бастамашылығының пәні жоқ, тек құқықты қалыптастыру процесі ғана ғана жүргізіледі, - дейді  ол.

Заң жобасын қарау, заң  жобасы бойынша қорытындылар әзірлеу  тәртібін тиісті тұрақты комитет  өзі дербес белгілейді. Қорытынды  әзірлеу мерзімі заң жобасы тиісті комитетке келіп түскен күннен бастап 30 күннен кем болмауы керек. Ал, Республика Президентінің жедел деп белгілеген заң жобасы үшін тұрақгы комитетте  қаралу мерзімі 7 күннен аспауы керек. Егер заң жобасы екі және одан көп комитетке жіберілген болса, онда олардың бірі бас комитет болып белгіленеді. Әдетте, бірінші аталған комитет бас комитет болады. Комитеттің және палата Аппаратының заңдар бөлімінің қорытындылары жалпы отырыстың қарауына енгізу үшін Палата Бюрасына жіберіледі. Бюро олар бойынша 3 түрлі шешімнің бірін қабылдайды:

1.      заң жобасын жалпы отырыстың күн тәртібіне енгізу туралы;

2.      заң жобасымен жұмысты жалғастыру туралы;

3.      оны қабылдамау және қабылдамаудың дәлелді негіздемесімен бірге заң жобасы бастамашылығы субъектісіне қайтару туралы.

Заң жобасы Мәжілістің жалпы  отырысының күн тәртібіне енгізілгеннен  бастап жобаны талқылаудың 2-ші кезеңі жүзеге асады. Жобаның Парламент  палаталарының пленарлық отырысында қаралуы барысында заң жобасы бірнеше рет (кейде бір рет, кейде  міндетті екі рет немесе одан да көп) пысықталады, оқылымнан өтеді. "Оқылым" заңды талқылау мен  кезеңдік қабылдауды білдіреді. Жай  заң жобасы бойынша бір немесе бірнеше оқылым өтуі мүмкін, ал конституцияға  өзгертулер мен толықтырулар енгізетін  және конституциялық заң жобасы бойынша  кемінде екі оқылым өтуі міндетті. Егер палата нақты жобаға қатысты  басқа шешім қабылдамайтын болса, Палатаның жалпы отырысында заң  жобаларын қарау бір оқылымда жүзеге асырылады. Бірінші оқылым - болашақ заңның негізі ретінде жобаны қағидаттық қабылдау болып табылады. Бұл оқылым барысында заң жобасының  жалпы концепциясы, оның негізгі  ережелері талқыланады, оны қабылдау мәселесі шешіледі, түзетулер түрінде  ұсыныстар мен ескертпелер айтылады. Баяндаманы бірінші болып заң  жобасы бастамашысы, кейін тұрақты  комитеттің төрағасы (қосымша баяндама) жасайды. Мәжіліс талқылау нәтижелері бойынша үш түрлі шешімге келуі  мүмкін: 1)егер оқылым барысында Палата тапсырылған жоба оның тұжырымдамасын немесе жекелеген баптарының мазмұнын өзгертетін түзетулерді талап етпейді  деп таныса, Мәжіліс оны мақұлдайды. Мақұлдау Мәжіліс депутаттары жалпы  санының көпшілік даусымен қабылданады. Бұл жағдайда заң жобасы Сенатқа  өтеді. 2)заң жобасының негізгі  ережелерін мақұлдау және заң жобасына түзетулерді, жекелеген баптарды немесе тұтастай жобаны алып тастау немесе толықтыру  туралы ұсыныстар мен ескертпелермен жұмыс істеу үшін заң жобасын  түрақты комитетке қайтару. Бұл  жағдайда заң жобасы екінші оқылымға өтеді. Түзетулер бюджеттің шығыстарын арттыруға не кірістерін кемітуге апарып соғатын болса, онда заң жобасын  қарау тапсырылған комитет Үкіметке енгізілетін түзету мазмұнын табыс  етеді. Бұл жағдайда Үкіметтің қорытындысы  қажет етіледі. Регламентпен Үкіметтің  қорытынды беру мерзімі белгіленген (10 күн). 3)заң жобасын қабылдамау, яғни жобаны бастамашыға қайтару. Егер белгілі бір мәселе бойынша балама заң жобасы енгізілген жағдайда, ол бастапқы заң жобасымен бір мезгілді талқылануға жатады. Қажетті дауыс  санын алғаны (Палата депутаттары  жалпы санының көпшілігінің даусын) екінші оқылымға әзірленеді.

Егер бірінші оқылым болашақ  заңның негізі ретінде жобаны қағидаттық қабылдау болса, екінші оқылым - жобаны заң ретінде қабылдау болып табылады. Екінші оқылым заң жобасына деген  түзетулерді қарауға арналған. Заң  жобасының екінші оқылымы кезінде  бас комитеттің төрағасы немесе осы  заң жобасы бойынша тұрақгы комитет  мүшесінің бірі, не Үкіметтің өкілі  баяндама жасайды. Бұл оқылымдағы бір  ерекшелік - баяндама бойынша жарыс  сөз өткізілмейді және заң жобасын  қарау кезінде жазбаша тұрде  енгізілген түзетулер ғана қаралады. Әрбір түзету дауысқа жеке-жеке салынады. Егер жобаның бір бабына бірнеше  түзету енгізу ұсынылса, онда олардың  ішінде алдымен қабылданылуы немесе қабылданылмауы өзге түзетулер туралы мәселені шешуге мүмкіндік беретіндері  ғана дауысқа салынады. Енгізілген түзетулермен бірге заң жобасының  әрбір бабы не тарауы немесе бөлімі жеке-жеке, ал содан соң бүкіл  жоба тұтастай дауысқа салынады. Сондай-ақ, палата тұтастай заң жобасы бойынша  бірден дауыс беруі мүмкін. Екінші оқылым нәтижесі бойынша екі түрлі  шешім қабылданады: екінші оқылым нәтижесі бойынша Мәжіліс заң жобасын  мақұлдамайды, пысықтауға қайтарады  немесе Палата депутаттары жалпы  санының көпшілік даусымен мақұлдайды. Мақұлданған заң жобасы бойынша  бас комитет төрағасы мен Мәжіліс  Аппаратының тиісті бөлімдері басшыларының қолы қойылып мақұлданған күннен бастап 10 күн ішінде Сенатқа жолданады. Заң жобасын Сенатта қарау - заң  шығару процесінің келесі сатысы. Сенатта  заң жобасы Мәжілістегідей рәсімдерден  өтеді. Жоба Сенат Аппаратында тіркеліп, Сенат төрағасы арқылы тұрақты комитет  пен Сенат Аппаратына қорытынды  әзірлеуге жіберіледі. Кейін ол Бюро арқылы Сенаттың жалпы отырысының қарауына енгізіледі. Жобаның Сенатта қаралуының жалпы мерзімі -Сенатқа келіп  түскен күннен бастап әрі кеткенде 60 күн. Талқылау қорытындылары бойынша  Сенат мына шешімдердің бірін  қабылдайды:

1.         Мәжіліс мақұлдаған заң жобасын қабылдайды;

2.         Мәжілістен келген заң жобасына өзгерістер мен толықтырулар енгізіп, оны Мәжіліске қайтарады;

3.         Заң жобасын қабылдамайды. Бұл жағдайда да заң жобасы Мәжіліске кайтарылады.

Жоғарыда көрсетіп кеткеніміздей,ҚР заңдылығында келісу рәсімдері бекітілген. Республика Парламентінде келісу рәсімдерінің жүзеге асуының негізі - Сенаттың үсынған  өзгертулерімен және толықтыруларымен Мәжілістің келіспеуі, ал себебі - Палаталар  арасында заң жобалары бойынша туындаған  келіспеушіліктерді еңсеру, жою, белгілі  бір келісімге келу. Республика Конституциясының 61-бабының 5-тармағында көрсетілгендей Мәжіліс Сенаттың өзгертулерімен, толықтыруларымен не келіседі, не келіспейді. Нәтижесі - келіссе заң қабылданды деп есептеледі, келіспесе - келісу комиссиялары құрылып, келісу рәсімдері жүзеге асырылады.

Заңды Президентке қол  қоюға ұсыну және оған Президенттің қол қоюы - бұл Парламент қабырғасында қызу талас-тартыстардан, талқылаулардан өткен заңға Президенттің қояр нүктесі. Ол екі нысанда болуы мүмкін: Парламент  қабылдаған заңға қол қою немесе қол қоймай кері қайтару. Республиканың  заңдары Президент қол қойғаннан  кейін күшіне енеді. Парламент қабылдаған заңдар қабылданған күннен бастап 10 күн ішінде Парламент палаталарының  әрқайсысының төрағаларының қолдарымен, сондай-ақ егер заң жобасын Үкімет енгізсе Премьер-Министрдің қолымен  алдын-ала бекітіліп, Республика Президентінің  қол қоюына ұсынылады. Ол 15 жұмыс  күні ішінде заңға қол қойып оны  жариялайды не заңды немесе оның жекелеген  баптарын қайтадан талқылап, дауысқа  салу үшін Парламентке қайтарады. Аталған  мерзім ішінде қайтарылмаған заң  қол қойылды деп саналады. Парламент  қабылдаған заңды қабылдамау және оны  кайта қарау үшін қайтару құқығы - бұл Президенттің заң шығармашылықтағы ең бір маңызды өкілеттіктерінің бірі. Бұл құқықтың маңызының өскені соншалық, қазіргі конституциялық кұқықта  ол ерекше құқықтық институт ретінде  қаралады. Заңи әдебиеттерде бұл институт вето құқығы ("вето" латын сөзі - тыйым саламын) деп аталады.         

 Қазақстанда Республика  Президенті ветоны заңға тұтастай  немесе оның кейбір баптарына  қоюы мүмкін. Әдетте Президенттің  ветосы абсолютті, яғни еңсерілмейтін  институт емес. Парламент оны  қайта қарау арқылы және тиісті  заңды жай немесе квалификацияланған  көпшілік дауыспен қайта қабылдау  арқылы еңсере алады. "ҚР Парламенті  және оның депутаттарының мәртебесі  туралы" конституциялық заңның 20-бабына  сәйкес Республика Президентінің  қарсылықтарын туғызған зандар  немесе заңның баптары бойынша  қайтадан талқылау және дауысқа  салу қарсылықтар жіберілген  күннен бастап бір ай мерзім  ішінде өткізіледі. Бұл мерзімнің  сақталмауы Президенттің қарсылықтарының  қабылданғандығын білдіреді. Республика  Президентінің қарсылықтарымен  қайтарылған заң немесе оның  баптары Мәжілістің тиісті тұрақты  комитетінің қарауына беріледі, ол Республика Президенті өкілінің  қатысуымен тұжырым әзірлеп, оны  заңмен немесе оның тиісті  баптарымен және Президенттің  қарсылықтарымен қоса толығымен  Мәжілістің қарауына енгізеді. Осы  мәселе жөніндегі Мәжіліс депутаттары  жалпы санының үштен екі көпшілік  даусымен қабылданған оның шешімі  Президенттің қарсылықтарымен және  Мәжілістің тұрақты комитетінің  тұжырымдамасымен қоса Сенаттың  зерделеуіне жіберіледі, сондай-ақ, Палаталардың бірлескен отырысында  қарауға беріледі. Бірлескен отырыста  заң және оның жекелеген баптары  қайтадан талқыланып, дауысқа салынған  ретте, егер Президенттің қарсылықтары  заңға тұтастай қатысты болса  - тұтасымен заңды не қарсылық  туғызған баптарды дауысқа салу  өткізіледі. Егер Парламент әр  палата депутаттары жалпы санының  үштен екі көпшілік даусымен  өзінің бүрынғы қабылдаған шешімін  қуаттайтын болса, онда Президенттің  ветосы еңсеріледі және оған  Президент заң қол қоюға ұсынылған  сәттен бастап 7 күн ішінде қол  қояды. Егер Парламент Президенттің  қарсылығын еңсере алмаса заң  қабылданбаған немесе Президенттің  қарсылықтарында тиісінше заңның, жекелеген баптарының жаңа редакциясы  ұсынылған болса, ол осы редакцияда  қабылданған болып саналады. Бұлардың  бәрі де Қазақстан Республикасында  Президенттің қарсылығын еңсеруге  болатындығын көрсетеді. Парламент қабылдаған заңдарға Президенттің қарсылық білдіруінің жалпы себептері негізінен: қабылданатын зандардың сапасының төмендігі, Конституцияга, конституциялық зандарға қайшы келуі, бюджеттің шығысын арттыратын, кірісін кемітетін зандарға Үкіметтің оң тұжырымдамасының болмауы.

Президентпен әлі қол  қойылмаған басқа заңға сілтеме  жасау.

Заң шығару қызметі - бұл  құқық нормаларын жасау арқылы халықтың еркін заңға айналдыратын шығармашылық интеллектуалдық қызмет. Осы қызмет арқылы халықтың еркі жоғары заңи күшке  ие болады және құқық субъектілері арасындағы қоғамдық қатынастарды реттеуге бағытталған жалпыға міндетті мінез-құлық  ережесіне айналады. Заң шығару қызметі  арқылы құқық нормалары қабылдана  және өздерінің заңды күшіне кірісе отырып, күнделікті қалыптасқан шынайы өмірді жаңа құқықтық қатынастар жүйесі арқылы өзгертеді. 

2.2. Қазақстан Республикасы  Парламентінің заң шығару қызметінің  тиімділігін арттыру жолдары 

Қазақстан Республикасында  заң шығармашылығының жоғары дәрежеде тиімді болуы - мемлекетіміздің демократиялық, әлеуметтік, зайырлы, біртүтастығын  нығайтып, құқықтық мемлекет ретінде  қарқынды түрде қалыптасуына зандылық негіз жасайды. Алайда, Республикамыздың қазіргі заңдылық базасы әлі де тиісті талаптарға сай емес. Біраз заңдар қабылданар - қабылданбастан ескіріп, тиісті өзгертулер мен толықтырулар енгізуді талап етіп, күшін жойып  жатқан жағдайлар бар. Ал, бұл фактілер - заңның сапасының төмендігі, олай болса, заң шығармашылығының тиімділігінің  тиісті, қажетті деңгейде болмауы. Әрине, оның да себептері бар. Мысалы, заң  шығарудың әлі де тарихи қалыптасқан  және дамыған елдердің Парламенттері  қолданатын жетік демократиялық  нысандардың, жолдардың болмауы, заң  шығармашылығына әртүрлі әлеуметтік-саяси  күштердің әсер ету мүмкіншілігін, яғни заңды лоббизмнің құқықтық негізінің  жасалмауы, заң шығармашылығы процесін тиісті деңгейде қаржылық қамтамасыз ете алмаушылық, мемлекеттік тіл  ретінде белгіленген қазақ тілінің  әлі де қажеттілігі мен қоғамдағы  рөлінің танылмауы, сондай-ақ, заң  шығарушылардың жеткіліксіз кәсіби даярлығы және т.б. Парламенттің заң  шығармашылығы қызметінің рөлін  көтеру көптеген ғалымдар мен мемлекет алдында тұрған өзекті мәселе. Ол жөнінде  ой-пікірлер айтылып, түрлі шаралар  өткізілуде. Заң шығармашылығы қызметінің тиімділігі мәселесіне қатысты көзқарастарды  зерттеу - оның тиімділігін көтеруге жағдай жасайтын шарттардың бар екендігі туралы мәліметтерге қол жеткізеді. Мысалы, з.ғ.к. Ж.М. Башарова өз еңбегінде  заң шығармашылығы қызметінің тиімділігін  көтерудің мынадай жолдарын ұсынады:

1.  Заң жобаларын жан-жақты, мұқият дайындау және оларды комитеттердің, комиссиялардың отырыстарында мұқият қарау;

2. Парламент Сенаты мен  Мәжілісінің пленарлық отырысында  зандар жобаларын жан - жақты  белсенді талқылау;

3.          Казақстан Республикасы Парламентінің актілерін жүзеге асыру үшін күшті бақылауды ұйымдастыру;