Наилучшие доступные технологии: планы и реальность

При этом установление нормативов допустимых выбросов и сбросов согласно ст.ст. 19 и 23 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ должно исходить из нормативов качества окружающей среды и технологических нормативов, а также с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Однако, несмотря на наличие  в законодательстве основополагающих положений, касающихся нормирования на основе показателей НСТ (НДТ), применение данного подхода затруднено ввиду  отсутствия должного механизма реализации установленных норм. Отсутствие соответствующего нормативно-правового обеспечения  рассматриваемой проблемы увеличивает  риск необоснованного повышения  экологических платежей за выбросы/сбросы и размещение отходов производства и потребления.

Принимая во внимание положение  дел в сфере природоохранных  отношений в Российской Федерации, а также наличие положительного западного опыта, желание и готовность бизнеса внедрять НДТ, можно заключить, что имеются все основные предпосылки  для введения в России системы  нормирования, основанной на НДТ.

Таким образом, для повсеместного  улучшения экологической обстановки в Российской Федерации целесообразно  адаптировать положительный опыт европейских  государств с учетом территориальной, экономической и социальной специфики  РФ и устранить противоречия между  положениями действующего законодательства и практикой регулирования в  части нормирования допустимого  воздействия на окружающую среду.

В рамках осуществления мероприятий  по совершенствованию системы нормирования необходимо привязать нормативы  допустимого воздействия на окружающую среду к существующим технологиям  и обеспечить постепенное снижение выбросов/сбросов вслед за улучшением стандартов производства. В этих координатах  будут заданы и параметры перспективных  программ по модернизации производства. Важно также отметить, что ужесточение  административной ответственности  юридических лиц, как и повышение  платы за воздействие на окружающую среду, неэффективны без использования  экономических рычагов в целях  обеспечения рациональной и экологически ответственной организации производства. Только такой подход позволит пройти период финансово-экономического кризиса  с наименьшими потерями и повысить качество промышленного развития.

Восстановительный период после  кризиса может продолжаться несколько  лет. Необходимо использовать этот период для перехода на НСТ, что, несомненно, положительный скажется на состоянии  экономики.

Совершенствование системы  нормирования

Цели и задачи

Основные цели:

• повсеместный переход на экологически более чистые технологии;
• уменьшение уровня негативного воздействия на окружающую среду со стороны промышленных предприятий и улучшение экологической обстановки в РФ;
• создание в России эффективной системы управления охраной окружающей среды;
• сближение природоохранного законодательства (и соответствующей практики регулирования) России с международным;
• повышение уровня конкурентоспособности российских предприятий и производимой ими продукции на внешнем рынке.

Основные задачи:

• разработка перечней НДТ и порядка их внедрения с участием всех заинтересованных сторон;
• реализация системы нормирования, основанной на технологических нормативах, достижении параметров НДТ и учете территориальных особенностей ;
• создание условий, стимулирующих и финансово мотивирующих переход предприятий на НДТ;
• улучшение практики администрирования и повышение стандартов работы органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Содержание совершенствования 

Согласно ст. 23 7-ФЗ «Об  охране окружающей среды» установление нормативов допустимых выбросов/сбросов  должно исходить из нормативов качества окружающей среды и технологических  нормативов, устанавливаемых на основе показателей НСТ (НДТ) с учетом экономических  и социальных факторов. Следовательно, работа по совершенствованию системы  нормирования должна вестись по трем основным направлениям: разработка порядка  установления нормативов качества с  учетом природных и климатических  особенностей, разработка перечней НДТ  и порядка внедрения НДТ, разработка порядка установления технологических  нормативов.

Переход на нормативы качества окружающей среды

В ст. 21 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливается требование по разработке нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим и  биологическим показателям. Причем должны учитываться природные особенности  территорий и акваторий. На практике же используются только нормируемые  химические показатели – нормативы  предельно допустимой концентрации (ПДК) веществ, которые являются едиными  для всей территории РФ и носят  безусловный характер, т.е. должны соблюдаться  в любой момент времени.

На начальном этапе  мероприятия по переходу на нормативы  качества должны включать следующее: сокращение перечня веществ, в отношении  которых устанавливаются нормативы, определение порядка измерения  и соблюдения среднегодового показателя ПДК, учет природных и климатических  особенностей территорий и акваторий. Учет при нормировании качества окружающей среды физических и биологических  показателей необходим, но не является первоочередной мерой.

В настоящее время у  природоохранных органов, как и  у большинства предприятий, отсутствует  техническая возможность по контролю и мониторингу большинства веществ, на которые установлены нормативы  ПДК. Систематический контроль осуществляется периодически в отношении не более  трех процентов от общего количества таких веществ, при этом предприятия  обязаны соблюдать нормативы  ПДК постоянно, независимо от внештатных ситуаций. Кроме того, отсутствует  механизм их пересмотра и обновления.

Таким образом, необходимо сократить  количество веществ, в отношении  которых устанавливаются нормативы  и за которыми осуществляется контроль, а также регламентировать процедуру  пересмотра и обновления перечня  таких веществ. Подобное преобразование приведет к повышению реалистичности расчета величин выбросов/сбросов для предприятий, усовершенствованию процедуры выдачи разрешений на выбросы/сбросы, эффективности системы государственного и производственного экологического контроля и мониторинга.

В странах ЕС и США применяемые стандарты (нормативы качества) выражены в виде среднегодовых показателей, а не в виде абсолютных величин, обязательных для соблюдения в любой момент времени (соблюдение норматива определяется на основании непревышения установленного предельного показателя по результатам 90-95% контрольных замеров), что делает их более достижимыми, чем в России. В некоторых случаях для веществ, встречающихся в природе в естественном виде, устанавливаются нормативы ниже их естественных сезонных колебаний, что позволяет учитывать территориальные особенности (согласно ст. 19 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природоохранные нормативы также должны устанавливаться с учетом природных особенностей). Рекомендуется взять эту практику за основу при установлении нормативов качества в РФ.

Как свидетельствует зарубежный опыт, нормативы качества воздуха  и воды для различных территорий должны устанавливаться на основе управления риском. Только в этом случае нормативы  будут справедливыми и понятными. Принцип снижения риска должен также отражаться в статистическом выражении нормативов качества среды, что является обычной практикой в европейской и североамериканской системах управления в области охраны окружающей среды.

Из вышесказанного следует, что система нормативов качества окружающей среды подлежит пересмотру с учетом международного опыта и  национальных особенностей в сторону  менее жестких, но контролируемых нормативов, обеспечивая баланс между уровнями, желательными с экологической и  разумно достижимыми с технико-экономической  точек зрения. Количество загрязняющих веществ, подлежащих регулированию, должно быть ограничено теми, в отношении которых возможен эффективный мониторинг при помощи имеющихся ограниченных технических и кадровых ресурсов.

Параллельно необходимо проведение работы по совершенствованию системы  мониторинга состояния окружающей среды в целом. Возможно создание программы государственно-частного партнерства по созданию предприятиями  систем слежения за состоянием окружающей среды и получением за это определенных льгот по оплате воздействия на окружающую среду или иных.

Система НДТ

Фактическому переходу предприятий  на НДТ должны предшествовать разработка перечней НДТ и утверждение порядка  осуществления такого перехода.

Для разработки перечней НДТ  необходимо, прежде всего, провести работу по определению видов деятельности, для которых необходимо установление НДТ, и систематизации типовых для  каждой отрасли промышленности технологий и технологических процессов. Данная работа в силу ее специфики должна проводиться как заинтересованными  органами государственной власти, так  и представителями промышленности, различными отраслевыми объединениями  и экспертами. В результате, перечень видов производственной деятельности, в отношении технологических  процессов которых будет устанавливаться  НДТ, должен быть включен во вновь  принимаемое постановление Правительства  РФ о порядке формирования и ведения  перечней НДТ.

Порядок подготовки и ведения  Перечня НДТ возможно организовать по принципу Порядка формирования и  ведения российского Реестра  углеродных единиц (утв. Приказом МПР  и Минэкономразвития РФ от 07.05.2007 № 121/148).

Формирование и ведение  Перечня НДТ осуществляется организацией – администратором Перечня НДТ, назначаемой Правительством Российской Федерации в установленном порядке. Собственно сам Перечень НДТ должен состоять из программно-аппаратного  комплекса и информационного  ресурса. Информационный ресурс Перечня  НДТ в свою очередь – из общедоступного сайта Перечня НДТ, находящегося в открытой сети Интернет, и электронной  базы данных.

В ходе подготовки перечней НДТ предлагается в большей части  имплементировать европейские справочники  НДТ с целью создания основы для  сближения с европейскими экологическими стандартами и осуществления  информационного обмена со странами ЕС. При формировании и последующем  обновлении перечней НДТ важно учитывать  экологический аспект, предусматривающий, что при ее применении обеспечивается охрана окружающей среды в целом, а не отдельных компонентов природной  среды, и экономический аспект, предусматривающий  возможность использования технологии в соответствующих отраслях производственной деятельности и свободного ее приобретения и внедрения. Технология будет наилучшей  только в том случае, если при  ее применении будут учитываться  финансовые возможности большинства  субъектов хозяйственной деятельности.

Все вопросы, касающиеся критериев  отнесения технологий к НДТ, порядка  подготовки и обновления перечней НДТ, порядка создания и функционирования сети национальных бюро по НДТ, а также  касающиеся контрольных и иных полномочий органов государственной власти в части подготовки перечней НДТ, необходимо включить в соответствующее  постановление Правительства РФ о порядке формирования и ведения  перечней НДТ.

Технологический норматив предприятия

Показателем эффективности  перехода предприятия на использование  наилучших доступных технологий будет являться технологический  норматив предприятия, т.е. его удельные показатели, которые представляют собой:

• удельные показатели образования загрязняющих веществ, т.е. количество загрязняющих веществ, образующихся в результате применения технологических процессов в промышленном производстве, выраженные в кг на тонну выпускаемой продукции или единицу энергии;
• удельные показатели выбросов/сбросов, т.е. количество поступающих в окружающую среду веществ, выраженное в кг на тонну выпускаемой продукции или единицу энергии.

Удельные показатели следует  применять при расчете планируемых  объемов выбросов/сбросов загрязняющих веществ с учетом максимальной производительности (мощности) производства, что позволяет  получать данные об объемах выбросов/сбросов  загрязняющих веществ за любой отчетный период.

Фактические значения удельных показателей должны служить характеристикой  не только применяемой на предприятии  технологии и осуществляемой деятельности, но и браться за основу при установлении лимитов воздействия на окружающую среду и разработке планов модернизации предприятия в целях перехода на НДТ.

Создание указанного организационно-правового  механизма позволит осуществить  переход на более эффективную  систему нормирования, стимулирующую  переход предприятий на НДТ, и  позволяющую устанавливать нормативы, отражающие реально достижимые параметры. В результате перехода также произойдет улучшение системы мониторинга  и контроля за негативным воздействием на окружающую среду. Создание условий для перехода предприятий на НДТ займет предположительно 3-5 лет, в зависимости от сроков подготовки перечней НДТ и согласования проектов нормативно-правовых актов .

При подготовке нормативно-правовой базы первоочередное внимание необходимо уделить принятию подзаконных нормативно-правовых актов, реализующих механизм, заложенный в нормах действующих законов. И  уже в дальнейшем либо параллельно  необходимо вносить изменения в  действующие федеральные законы, унифицируя терминологию и детализируя  необходимые аспекты нормирования.